片区综合开发，怎么实现碳中和？
——“双碳”目标背景下片区综合开发碳补偿机制的探讨
文丨黄玉莉 叶宗达 张宇 李宁
碳补偿是统筹协调区域经济发展与生态环境保护的重要举措，也是实现“双碳”目标的有效手段。碳补偿的核心理念是基于碳交易理论，运用社会经济系统向自然生态系统的“反哺投入”，以解决经济效益的外部性问题。其本质是将碳排放权作为稀缺资源，将碳固定作为收益手段，对碳汇保护成本或放弃发展机会损失的经济补偿。
片区综合开发通常具有统一规划、统一实施、统筹管理和运营、开发区域较广、边界明确的特点。以片区作为碳补偿的基本单元，以片区开发平台公司或管理机构作为碳补偿的实施主体，系统构建覆盖全开发流程的碳补偿机制，是推动实现更大区域“双碳”目标的重要抓手。
本文从碳中和视角出发，立足片区综合开发，结合国内外碳补偿的理论和实践经验，试图通过明晰碳补偿的主客体甄别、测算标准、补偿方法、保障机制等，建立片区综合开发碳补偿机制，丰富多元化生态价值补偿方式，助推国家“双碳”目标实现。
一、片区综合开发碳补偿的形势与要求
片区综合开发模式是在新经济形势下应运而生的统筹特定区域综合开发的模式，这种模式往往能增强片区一体化规划效果，有利于实现投资平衡。随着国家宏观政策持续向片区综合开发类项目注入动力，很多城市都在积极推动片区综合开发。很多地方都在结合城市发展目标，统筹特定区域内的土地资源、基础设施建设、产业资源导入和城市运营管理等，按照政府引导、市场主导的模式，建设产业集群化、环境生态化、城市现代化、农村城镇化的综合片区，构建统一规划、统一实施、统一运营管理的综合开发投资、建设、运营和维护模式。
碳补偿制度将碳中和目标与生态补偿机制相结合，是调节经济利益与生态利益的重要手段，是对放弃发展机会的碳汇贡献做出的经济补偿。构建碳补偿理论模型和碳补偿制度，科学定量评估温室气体排放、地表植被、水文等碳足迹，利用片区作为边界清晰、统一规划、统一管理的区域的优点，建立片区综合开发全流程的碳补偿机制，将有助于实现城市高质量建设和发展。
以片区综合开发为行为范畴，碳补偿可以定义为“片区范围内碳排放主体以经济或非经济方式对碳汇主体或生态保护者给予一定补偿的行为”，原则是超过一定限度的碳排放主体需要给予碳汇主体经济补偿，即遵循“谁排放谁补偿、谁吸收谁获补”的原则，在不同主体之间进行补偿。这一领域涉及以碳为基础的生态补偿，目的是加强对碳排放的管理和约束，实现区域间发展的均衡化、可持续化。实施片区碳补偿是实现低能耗、低污染、低排放的经济保障和约束机制，以区域“低碳”和“协调”补偿为核心，符合中国推进不同功能区低碳协调发展应对气候变化的战略规划。
片区作为边界明确，建设、运营主体统一的特定区域，在碳补偿中更容易组织实施。构建覆盖全开发流程及运营期的碳补偿机制的主要思路是，以片区作为碳补偿的基本单元，以片区开发平台公司或管理机构作为碳补偿的管理实施主体，依托统一的碳排放、碳减排核查体系，推动碳排放单位作为碳补偿主体，通过自身碳减排或在公共交易平台购买碳配额、核证自愿减排量（CCER）的方式抵消碳排放。
二、片区综合开发碳补偿机制的框架模型
1. 框架基础
科学统筹组织，建立各主体协同互认机制。政府要做好前期谋划，从国土空间规划、财政预算、建立碳补偿相关法律法规、建立碳金融与绿色金融体系等方面，构建补偿主客体间的双向协调机制，完善碳补偿机制顶层设计。同时，要通过制定规章制度、组织实施、税收减免、财政支持、加强监督管理等方式，加快建立各主体协同互认机制；通过完善有关政策制度、构建碳足迹核算体系、建立碳补偿监管体系等，形成推动实现碳中和目标的政策环境；还要通过创新投融资模式，吸引社会资本参与，拓展补偿资金渠道，加强资金支持。
激发市场活力，建立EOD开发模式。要建立“政府政策+市场机制”的运行机制，充分发挥政府在政策引导、重点地区的主导实施、保障机制、实施效果评估、运行监管方面的作用，同时利用市场在资源配置中的重要作用。要科学界定开发型主体与保护型主体的权利义务，通过资金补助、对口协作、产业转移、人才培训和共建园区等方式，构建多元化生态补偿机制。在此基础上，要积极推动以生态环境为导向的、区域产业收益反哺生态投入的开发模式。
推行计量认证，建立监管到位的大数据智慧平台。建立区域碳平衡数据库，构建并完善区域碳排放账户制度。采用科学的碳补偿评价方法，准确核算建设项目造成的生态损失，为政府主管部门、碳补偿主体与客体提供可信的评价结果。提升碳补偿数据获取的便利性，在政府公报、统计年鉴、中国碳排放数据库等官方数据库的基础上，建立区域碳平衡数据库，涵盖各行业企业碳排放量、碳排放类型、碳排放强度、生态系统碳汇总量及碳汇增量等，并定期对基础数据库进行更新与优化。针对林草类碳汇的监测，建立一套适合片区的林草类碳汇能力速查工具。建立碳补偿监测的长效机制和大数据智慧监管平台，持续关注碳补偿效果，实现定期监测、定时报告，真正消除建设项目所带来的环境损害。
2. 片区综合开发碳补偿机制操作流程
碳补偿的关键在于碳补偿主客体的划分、补偿方式与标准的确定、区域碳排放与碳吸收的测算及政府和市场在区域碳补偿中的承接性。考虑到主客体经济、资源开发利用情况等原因，本文主要以碳平衡理论、碳补偿理论、生态服务功能理论为基础，从补偿必要性、可行性等视角构建碳补偿理论模型。
片区碳平衡情况评估。片区碳平衡情况评估是确定区域碳补偿模式的基础，应主要包括以下工作：梳理能源结构，确定排放边界，核算区域碳排放量和碳吸收量，预估区域及区域内各主体碳平衡情况，建立碳源碳汇账户。
补偿主客体识别。应坚持“谁受益、谁补偿”原则，从经济理性和减排贡献度界定碳补偿主客体。产生负外部性的即为碳排放的主体，如高碳排放企业、重点开发区或城市建成区、能源消费活动主体、高碳土地利用方式经营者及个人消费活动主体等；反之，碳汇产业、生态建设者、生态功能区、自然保护区及碳汇用地的经营者等可以看作碳吸收主体。
确定补偿模式。应基于区域碳排放量、区域生态系统碳汇增量以及碳交易市场碳价格，以碳收支平衡核算为依据，建立基于碳排放强度及经济贡献指标修正的碳补偿模型，实现基于碳平衡的生态效益增效补偿。具体可以按照政府补偿、个人补偿、土地利用补偿及区域横向补偿等模式进行。碳补偿标准可采取机会成本法、市场价格法、影子价格法、碳税法等对区域的碳排放成本进行评估后确定。
片区碳中和策略。排放主体应根据排放量和补偿标准，对碳汇主体和统一实施主体提供补偿。若区域处于碳赤字状态，由实施主体组织通过碳交易、购买绿电、CCER等方式抵消区域碳排放；若区域处于碳盈余状态，可根据盈余情况合理加大开发强度，或对盈余碳汇进行交易，收益可用于开展生态修复和环境治理项目。整个区域要努力实现碳汇资产利用与反哺的良性循环，形成保护和开发协调的发展格局。
片区开发碳补偿基本框架和实施流程
三、A市低碳生态旅游片区综合开发项目初步探索
A市低碳生态旅游区片区综合开发项目，以流域生态治理和景观提升为基础，以构建绿色交通网络、完善污水处理设施和建设智慧系统为支撑，探索引入碳足迹生态补偿机制，依据碳排放认证计量收取超额排放部分的碳补偿基金，推动区域碳中和目标的实现。项目由流域河谷旅游区管委会负责监管执行。
1. 研究区域的选定
项目位于A市流域河谷生态旅游区，距市区12公里，距省会40公里。建设区域主要包括3个乡镇的部分区域，建设范围约34平方公里。项目的具体内容包括项目整体开发策划、土地征拆资金筹措、土地平整及相关工程投融资建设、片区综合运维、产业的引导和培育、片区宣传营销和品牌塑造等。估算片区静态总投资约78亿元，建设期3年，分期滚动开发。
2. 现状调研与基础数据
项目区的林地落界面积为6万多公顷，占国土面积的42%，项目区林地总面积占全市林地面积的64%，林业碳汇资源丰富。项目区的现状碳排放量约为21万吨二氧化碳当量，林业净碳汇为24万吨二氧化碳当量，所以，项目区盈余碳汇为3万吨二氧化碳当量。本项目运营期约排放4.56万吨二氧化碳当量/年，项目投入运营后将打破区域碳平衡状态。
3. 产业导入适应性评价
项目区全年接待游客约1305万人次，旅游总收入约为54亿元。根据当地旅游产业发展规划，2023年旅游人口将突破3000万人次。项目区域自然资源和人文景观都很丰富，山谷交错、水系发达、生态环境优越，但产业以原生态景观和单一景点开发为主，未形成多元化片区综合开发格局、特色旅游景区或产业集群。并且项目区域仍存在3万吨二氧化碳当量/年的碳汇资产盈余，没有实现生态价值转换。探索可持续的低碳旅游发展道路，将项目区域丰富的旅游资源优势转换为资本优势，很有必要。
4. 区域碳足迹模型的建立
在项目的设计、建设期，做到绿色建筑、绿色施工、绿色运营。在项目的运营期进行全生命周期碳足迹跟踪考核。绿色建材使用比例不低于70%，建材能耗不高于省里确定的建材能耗限额标准，新建建筑100%达到绿色建筑标准。对运营期产生的碳排放，依据碳排放认证计量收取为碳补偿基金，并纳入企业成本，开设专项账户，由项目旅游区管委会负责监管执行。项目通过碳汇林种植、节能设施升级改造、生态治理设施检修维护、外购碳汇指标交易等措施，加强碳平衡管理，力争实现区域碳中和，同时积极建设碳普惠平台，让项目区内的居民、经营者、服务人员、旅游者等都参与其中，努力构建政府引导、行业监管、企业主体和全民参与的运营管理体系机制。
5. 设定区域限额指标与补偿标准
项目区域采取以政府为主导的碳补偿模式，即政府通过各种政策工具对高碳排放主体及行为进行调控，以促进区域实现碳中和目标。项目以企业碳盘查核算为依据，由第三方计量认证机构出具核查报告，参照碳排放权交易中心的成交价格，对碳排放主体征收碳补偿基金。企业按照实际能耗值，计提碳补偿基金。经初步测算，试点项目运营期约排放4.56万吨二氧化碳当量，参照重庆碳排放权交易中心2021年最新成交价格即25元/吨二氧化碳当量，按照运营期为15年估算，项目运营可累计计提碳补偿基金1710万元。从政府管理角度，则需平均每年计提114万元，计入项目总成本。这部分资金由政府用于碳汇林种植、节能设施升级改造、生态治理设施检修维护、外购碳汇指标交易等。
6. 签署碳排放的目标承诺及年度碳排放计量认证
项目各相关主客体签署年度碳排放的目标承诺，承诺声明包括明确承诺的标的物、作出承诺的实体、承诺的基础和合格解释性陈述等。承诺的基础是第三方认证，即由具备资质的第三方机构对区域内各相关主客体年度碳排放情况进行计量，出具核查清单，编制报告，出具碳中和证明证书。
（作者单位：黄玉莉、叶宗达，广西壮族自治区自然资源生态修复中心；张宇、李宁，北京绿矿联合工程技术研究院）
来源：《中国生态文明》杂志2023年第2期