新时代十年来，我国在建立健全现代预算制度方面取得了显著成就，积累了宝贵经验。党的二十大报告从战略全局的高度，明确了进一步深化财税体制改革的重点举措，我国现代预算制度建设迈上新征程。认真学习贯彻党的二十大精神，从多学科视角对未来进一步健全现代预算制度提出学理思考，是非常重要的学术研究课题。

　　现代预算制度建设成效显著

　　预算是现代财政运行的核心，预算制度则体现为国家对预算权力作出的法律规定和基本制度安排。在中国财政科学研究院院长刘尚希看来，预算制度嵌入国家治理结构之中，构成国家治理体系和治理能力现代化的基础和重要支柱。党的十八大以来，我国在健全现代预算制度领域作出了一系列重要部署，取得了显著成效。尤其是2015年1月1日起实施的新《预算法》，落实了现代预算制度建设的法律保障，对规范政府行为、推进财税体制改革、强化权力制约和监督、促进国家治理体系和治理能力现代化具有重要而深远的意义。

　　“回顾我国新时代建立现代预算制度的进程，有两个趋势特别值得关注。”2022年12月30日，在由中国国家预算治理研究联盟、山东大学经济学院等机构主办的“第十六届（2022）公共经济与公共政策研究论坛”上，山东大学国家治理研究院院长樊丽明提出，一方面，在国家治理体系和治理能力现代化总目标下，我国现代预算制度改革建设呈现出加速态势，形成“双螺旋模式”。另一方面，我国现代预算制度改革沿着“规范管理、提高绩效、提升能力”的主题主线和递进逻辑发展，以规范管理为切入点，以提高绩效为目的，以提升预算能力为新着力点，预算治理体系和治理能力现代化水平逐步提高。

　　治理体系与治理效能是评价现代预算制度的两个关键概念。对外经济贸易大学政府管理学院副院长李明认为，党的十八大以来，我国在预算体系、预算控制和约束机制、预算资金配置机制、公开透明制度体系等方面推出的改革部署表明，我国预算治理体系已经比较完备，未来需要更多侧重于治理效能。

　　预算制度主要涉及预算汲取与预算资金配置。“中国预算制度改革逻辑主要体现在立法部门对行政部门的约束和具体的预算管理两个层面。”山东大学人大预算监督研究中心执行主任李一花表示，中国的现代预算制度建设历程主要围绕着以完善中国特色市场经济体制为起点的公共财政改革、民生财政改革以及民主财政改革逐步展开。

　　人大预算审查监督是人民代表大会制度在财政预算监督领域的具体实践，体现了中国式预算制度的民主优势。据西南政法大学政治与公共管理学院院长周振超观察，近年来，各地人大在推动政府预算公开、实行人大和政府共享财政信息、完善初步审查环节、改善预算权力结构等方面迈出了坚实的步伐，法治建设、审计监督工作呈现新气象。

　　健全现代预算制度

　　党的二十大报告在部署构建高水平社会主义市场经济体制中，明确提出“健全现代预算制度”的目标、任务，为准确把握健全现代预算制度的基本原则提供了根本遵循。樊丽明认为，下一步健全现代预算制度，应该从更深的层次、以更系统的设计和更大的力度，将重点从全面规范推进到全面提高绩效水平，进一步增强预算能力。健全预算统筹能力，增强国家战略任务的保障力；健全预算支出标准，增强公共服务供给均等化的能力；健全预算执行制度，提高财政支出绩效水平；防范化解财政风险，增强财政可持续发展能力；健全预算监督制度，增强预算协同监督效能。

　　刘尚希表示，从提高国家治理体系和治理能力现代化的全局意义上来看，健全预算制度需要基于完善国家治理的横向架构和纵向架构，把握预算权在立法机关和行政部门之间、中央和地方之间的制度安排。深化我国预算制度改革需要进一步提升法治化程度，制定财政基本法，理顺预算法与其他法律法规的关系。强化预算的约束力，促进预算与政策的融合，凸显预算在公共资源配置中的决定性作用，提高预算的完整性与公开性，进一步健全预算的会计基础、统计基础、法律基础。

　　坚持党中央集中统一领导和以人民为中心的发展思想，是预算制度改革的重要基本原则。在周振超看来，建立健全预算制度必须坚持党的领导、统一战线、协商民主有机结合。预算的编制、执行和监督是在坚持党的领导下各政治主体多元互动的过程，全面发展协商民主，进而在预算中践行全过程人民民主的理念，能够有效推动地方人大预算监督能力的提升。中国地方人大预算监督以保障公共预算的合理化为价值目标，与行政机关的价值诉求具有内在的一致性，因此，寻求共识应作为人大预算监督的重要价值遵循。

　　健全现代预算制度应把握收入端和支出端两个重要领域。李一花认为，在收入端，需要从财政资源的统筹和收入制度优化入手；而就另一端的财政支出领域改革而言，需要合理安排支出预算规模，大力优化财政支出结构，完善财政转移支付体系，推进支出标准体系建设。

　　完善预算管理制度

　　财政资源的统筹、预算的控制和约束、资源配置和使用效率的优化等是深化预算制度改革的热点议题。李明提出，未来健全现代预算制度应以深化非财政拨款收入管理以及完善人员编制、资产管理与预算管理相结合的机制，健全资源配置效率制度，严格规范预算调整调剂，推进预算公开标准化以及加大预算知识普及等方面为重心。

　　李一花认为，健全现代预算制度的关键环节在于进一步完善预算管理制度，改进政府预算编制，健全预算执行管理体系，深化预算绩效管理；增强财政可持续能力，防范化解政府债务风险，保持县区财政平稳运行，建立健全财政承受能力评估机制；夯实现代预算治理基础，做好跨年度预算平衡，完善政府财务报告体系，加强预决算公开，全面推进预算管理一体化。

　　从技术层面加快预算改革的基础工程建设，有助于提升财政资金使用效率。中国社会科学院财经战略研究院副院长杨志勇认为，加快预算改革的基础工程建设，需要建立健全政府综合财务报告体系，更加准确地评价财政运行风险、财政可持续性和财政政策空间；同步推进公共部门财务管理制度改革与公共部门的机构改革、支出观念改革；在财政管理改革方面，通过提高财政资金效率的国库现金管理制度改革，更好利用信息技术的财政资金直达机制的常态化、预算管理一体化改革等，提升预算管理效率；增强预算的规范性和透明度，在预算监督中体现全过程人民民主，通过规范透明、公开数据，完善预算绩效管理的指标评价。

　　香港城市大学公共与国际事务学系主任何达基认为，在后疫情时代，对各国而言，利用稳健的财政制度和中期框架在过渡时期保持政策的可信度非常重要。刘尚希表示，风险社会是预算制度改革不可忽略的时代背景，应构建以应对公共风险为导向的预算制度，从风险的视角来编制预算、执行预算和审查预算，在对冲公共风险中显示预算的稳定性功能。

　　健全现代预算制度，需要学界从理论上讲好现代预算制度改革的中国故事，针对现实问题提出对策方案。周振超提出，不能简单套用西方预算监督理论来分析中国预算实践。中国成功的实践为理论研究提供了坚实土壤，既需要在学术上检验已有的理念，也应基于中国实践发展新的概念理论和分析框架，进而形成说清楚、讲明白的现代预算理论。

• 来源：中国社会科学网-中国社会科学报

• 作者：张清俐