清末衙门旧影

清季州县制度变革包含了19世纪后半期的制度调整和20世纪初的体制变革两个互相区别而又联系的阶段。

就区别而言,19世纪后半期的制度变化是在变化了的局势下的应变与调整。其促进因素,常常是各种内外危机,以及由这些危机所带来的权力结构变化,主要是局部的调整和改革。而20世纪初则是清王朝自上而下推进的改革,它服从于宪政改革的整体要求,是一场涉及州县体制的全面改革。

就联系而言,20世纪初的改革是在19世纪后半期制度调整的基础上展开的。如19世纪后半期团练和保甲都强调使用绅士,促使绅士的地位上升,他们先官府一步创办新学堂、警察、地方自治,成为推动州县改革的力量。19世纪后半期的许多措施,如“化私为公”的公费改革、设迁善所改良监狱、在州县官的选拔中强调学习考试和实绩考察等,都成为新政中进一步改革的基础和本土资源。

制度的变革是一个延续的过程,原有的调整和改革在提供基础和积累的同时,也会造成困难。团练保甲的存在、“就地正法”之制的难以停止、各种州县“外销”的产生、州县官选任中的违例和变通,都成为进一步改革的阻力,使发生在社会转型之际的州县改制具有自身的特有面貌。

尽管如此,晚清以来的州县制度变革,尤其是预备立宪时期的州县制度改革,却是两千年来中国县制的一次重要转型。编纂官制大臣载泽等为厘定直省官制事致各省督抚电中云:“亲民之职,古今中外皆所最重,我朝承明制,管官官多,管民官少。州县以上府道司院层层钤制,而以州县一人萃地方百务于其身,又无分曹为佐,遂致假手幕宾,寄权书役,坏吏治酿祸乱。”总司核定官制大臣奕劻等在续订直省官制情形折中说:“今使州县各官,不司审判,则尽有余力,以治地方。又于佐治各员,各畀以相当责任,更次第组织议事董事各会,期如谕旨所云,严防流弊,务通下情者,则其收效之多,或不致如今日之敷衍从事,而自治范围,亦必能渐求恢扩。”

由此说明,20世纪初预备立宪时期的州县制度改革要解决的问题有三:一是改变“州县一人萃地方百务于其身,又无分曹为佐”的混沌状况,设置各职能部门和佐治官员,建立科层化的行政部门;二是每省设立各级审判厅,使行政官不司司法,以为司法独立之基础;三是建立府厅州县和城镇乡两级地方自治,“以助官治之不足”。

在清朝最后短短的五六年中,这几个方面的改革取得了不同的进展:就行政改革而言,劝学所、巡警局在大多数州县建立,劝业所在部分州县建立。就司法改革而言,各省首县已率先成立地方审判厅或初级审判厅,流徒以下案件开始用罚款取代笞杖,州县监狱改良也在进行之中。就地方自治而言,相当部分州县的城、镇、乡议事、董事会已告成立,而府厅州县自治也已在部分州县设立。而伴随着这些改革的进行,州县裁革陋规,建立“公费”制度并纳入行政预算;在铨选和考核方面停止部选,实行州县官的事实考核,向新的文官制度和考核制度方向迈出了一步。

与此同时,州县衙门裁改六房,裁撤佐贰杂职,改造胥吏、门丁等旧制的工作也在逐渐展开。贵州、广西、吉林、湖北、奉天等地均有州县裁改六房,有的设行政(或文牍)、庶务、主计三科,或行政、会计、执法三科,各设科长一员;有的设总务、度支、刑法、教育、典礼、实业、交通、外交八科,各设正写生一名,副写生一至二名,均分科治事。裁撤佐贰巡检方面,光绪三十四年(1908年)两广总督张人骏奏裁南雄州州同及三水县三水司巡检。宣统元年(1909年)湖南裁巡检、州判、县丞共6缺。同年广西裁撤通判、经历、州同、州判、吏目、典史、巡检等30缺。宣统二年(1910年)湖南裁撤同知、通判、州同3缺,县丞7缺,巡检13处。宣统三年(1911年)江西报告,该省有县丞48缺,裁汰32缺,各府州县教职117缺,全部裁去。在改造与裁汰吏役门丁方面,吉林农安县于光绪三十三年(1907年)就裁撤幕友门丁,改设文案及收支委员。三十四年奉天令各属裁撤庸劣幕友,选拔“素识品优”之人为文案委员,裁撤门丁改为收发委员。河南各属也将门丁裁革,改为收发委员。山东宁阳县则裁门丁,改用承启官,专办“承转代递”之事。

清末政治家张人骏

虽然分科治事、改造胥吏门丁的工作只在部分州县实行,但却是州县行政体制改革的起点。它以经过选拔的专职人员取代胥吏,作为州县官的辅助官员;以职责清晰的分科治事取代传统的六房,从而打破了既往的州县“一人政府”,是现代办公制度的肇始。

清季州县制度改革随着清王朝的覆亡而夭折,但不能据此认为这就是一场完全失败的改革。如果我们放大视域,就会发现许多改革措施并没有因清政府的垮台而终止,而是延伸到民国以后,换句话说,民国以后的县制是在清末改革的基础上发展的。

以县行政制度而言,民国以后,县公署基本建立了佐治员和分科治事的办公体制,如山东于1912年在清末改革的基础上制定州县暂行分科治事章程,定州县设佐治员,分总务、民政、财政、司法四科。后来各地在前清劝学、劝业、巡警等局所的基础上发展成教育、巡警、实业、财政局所。

在地方自治方面,“县地方自治开始标举于清末,民国成立后,各省临时议会仍多沿袭仿行,有的并订出地方单行的自治章程”。以后虽然经历反复(如1914年2月袁世凯下令停办自治,但12月又公布了地方自治试行条例),但地方自治的制度建设没有完全停止,成为县制和基层组织变革的内容与方向之一。

北洋司法总长许世英

在司法方面,北洋政府延续了清末司法改革的趋势。1912年9月,司法总长许世英提出司法计划书,准备每县筹设一地方法院,五年完成。此后虽然出现曲折,位于省城和通商口岸的高等和地方审判厅数量多有增减,除少部分县设置了地方审判分厅外,绝大部分县则实行县知事兼理司法制度。但上级行政机关的转审复核制度已经终结,行政与司法分离依然是此后司法改革的价值取向。

清季的改革“改变了中国长期以来建立的政府组织,改变了形成国家和社会的法律和制度”,这些制度并没有因为清政府的垮台而就此终结,而是一直影响到民国,乃至整个20世纪。所以,从改革的趋势而言,清末的县制改革是近代县制转型的滥觞。

《清季州县改制与地方社会》（刘伟 著，北京师范大学出版社，2019）

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