之所以连篇累牍地讨论秦朝地方的官制，目的正是为了廓清整个秦制官僚体系的权力边界，从而尽量还原秦帝国的权力运行机制。

事实上，依据阎步克先生的考证，秦朝和汉初“御史”是“宦皇帝者”，属于皇帝的私臣，根本“无秩”，就是说，并非国家编制内的“吏”，“宦皇帝者”在整个秦朝官僚系统的存在，具有非常大的弹性，可以是一文不值，也可以是权倾一地，因为在官僚组织中，他们什么都不是，但在权力系统中，他们是皇权的代表，并随着皇权干预意志的增加而不断扩充权力。

三解在上文中已经谈到了动态运行中的“秦制”并不符合马克思·韦伯的“官僚组织”理论，当时并没有解答原因，现在，终于可以揭晓答案了。

“秦制”的根本问题即在于“文书国家”与理论上拥有无限权力的“一家一姓君主”的制度性冲突。

“秦制”的原初状态，即商鞅变法前后的秦国，制度的大背景是春秋诸侯国的“卿大夫”朝廷，也就是所谓的“庶长专政”。

在此条件下，所有的“改革”都必须顾及“原既得利益阶层”的权益和诉求，所以，商鞅变法后所构建的爵职、军制、官制，全部都给“原既得利益阶层”留有“后门”，从而争取对方的支持，形成新格式下的“权力同盟”。

这个“新权力同盟”在制度上最重要的权力，就是“人事优先权”和“立法权”。

在《军功授爵，一场虚幻的“平等”春梦》和《为什么陈胜、吴广会喊出“王侯将相宁有种乎”的口号？》两篇文章中，三解连篇累牍地考证了秦国军功授爵制存在的“阶层天花板”以及这个现象背后的“人事优先权”问题。

血统贵族拥有的“封邑”和“高爵”，在商鞅变法后不但没有绝迹，实际上是愈演愈烈，由“封邑”到“封建诸侯”，可谓史不绝书，而他们在进入秦国权力运行体系的过程中，具有绝对的优先权，无论是以“卿爵”直接命为“大将”，还是以“大夫爵”进入秦王的“宦于王者”私臣序列，进而被任命为二千石。

所有的路径，都是对秦国内部的平民隔绝的。

斩首和军吏战功的计数，都以律令的形式，确定了“天花板”，而且没有任何制度性的规定突破“天花板”的路径，唯一的可能性，就是以“爵位”身份争取到“宦于王”或“宦皇帝”的机会，以君王“私臣”的角色，取悦君王，抬升自己的地位，乃至于子孙后人的身份提升。

换句话说，就是“秦制”的官僚组织并不是“唯一法治规则”下的“理性组织”，而是与“血统贵族身份规则”并行的“吏治国家”，能够平衡这个“法外之法”的规则，恰恰是更大的“血统身份规则”，即“王权”。

不过，与很多人脑中的刻板印象不一样， 什么“贵族阶级”不甘心灭亡啊， 什么反对“法治”啊，这些幼稚的想法并不符合历史的事实，“血统贵族身份规则”的维系，并不是靠着“反对法治”的手段而进行的，恰恰相反，是完全顺应的。

即“掌握立法权”。

本质上，“吏治国家”并没有损害“血统身份规则”，属于一个各取所需的“好制度”，但是，“平衡”需要制度安排，“掌握立法权”同样需要技术专业性，所以，一个新制度应运而生，那就是“集议制”。

对这一制度，西南政法大学博士秦涛在其博士论文《律令时代的“议事以制”：汉代集议制研究》一文中进行了详尽地研究，他指出：

汉代集议制，指汉代朝廷或各级官署通过合议的方式以立法建制、司法决事的机制，经集议而形成的法律文件、司法判例具有最高效力。所以，集议制本身既是有汉一代之基本大法，又是研究汉代法制的枢纽所在。

这一判断，不仅适用于“承秦制”的汉代，对于“秦制”的认识本身，也具有深远的意义，因为“秦制”的“吏治国家”部分，维持运转的核心规则就是“律令”，不断被执行和修正的“律令”，就是整个帝国最大的“大权”。

然而，这种认知，其实是现代中国人在受到西方科学逻辑思维影响后的结果，是一种典型的“结构主义”思维，而真正的古代中国式的经验主义逻辑思维，能够导出的是另外一种“思考”——“控制人”。

也就是上文中三解总结的“秦制三规律”：

（1）文书隔权；

（2）条线分权；

（3）以亲驭疏。

正是这三条规律的“层累式”叠加，造就了商鞅变法时秦国到秦始皇时代的秦朝的种种制度变革。

也就是一次次地权力分割。

庶长合议制朝廷，直辖王都，地方上通过大夫管理邑、聚，这是最初的状态，尽管有秦献公所进行的设县和编民什伍、设市场的小变化，但是整体上仍是近似于春秋诸侯国的体制。

商鞅变法开始后，营建新都咸阳，在秦国全境设县，并初置县有秩、令史，完成了地方组织的吏治化，将“治民”的权限从旧体制手中夺过来，其实就完成了第一步的基层改造。

为了维系这个改造的运转，还推出了一个重要制度性创造就是“告奸连坐”，这个举措，应该说是一个“管理技术”创新，以对行政效率和追责发挥作用。

第二步，则是在“朝廷”之外，建构“內史”、“邦尉”二元分权吏治结构，形成日常政务运转的决策层，只有“大事”和“立法”，才会进入“朝廷”的“集议”程序，相对架空了庶长们通过“朝廷”干预日常国政的权力。

待到秦惠文公即位，通过暴烈的手段铲除了谋反的商君之后，秦国的勋旧贵族也进入了新旧交替的时期，比如樗里子的成年封爵，就履行了新的“军功爵制”程序，这个新体系逻辑，照样保障了血统贵族的权益，双方也就达成了新的“联盟”。

此后至秦武王，就走向了“置相”时代，而之所以会增置“相邦”、“丞相”，核心目的就是为了在已经官僚化的“內史”、“邦尉”头上，添加一个“王之师、友”，也就是“无秩”的“私臣”，借以总揽国政，进一步架空“庶长朝廷”。

需要注意的是，此时到宣太后专政的时代，恰恰是秦国王室、外戚在公卿角色上最为活跃的时期，也是“庶长”之职名在历史上消失的时期，这在某种意义上表明，通过“军功授爵制和“相邦制”，秦国王权顺利地压制了旧的血统贵族。

但是，到了秦昭襄王中后期，通过六国“客卿”夺回王权的秦昭襄王，发起了一系列扩张战争，旧的以“关中”为中心辐射的內史、邦尉组织，完全不足以为扩张至黄河中下游、汉水下游、长江中游的“大国”服务。

所以，內史、十二郡成为并列的“中”—“郡”权力空间结构的结果，“內史”除了管理“太仓”之外，又承担起外郡属县“仓”的“总会计”；“中尉”除了管理本区域内的爵、官免除之外，还要承担起外郡人事变动的“印把子”。

外郡则成为一个又一个的，担任警备任务的“军分区”，简配版的“內史”——郡守和简配版的“中尉”——郡尉，构成了外郡属县之上的分权主官，只是对县政的干预，非常有限。

约略同时，秦王的“私臣”，也是“文书秘书”——“侍御史”被拣选派出任“郡监”，其角色更近似于《商君书·境内》中代表秦王对出征军队战绩和军法执行情况进行监察的“王御史”，所以，在成文于秦始皇统一前后的“睡虎地秦墓竹简”中基本没有存在感。

紧随其后的相邦吕不韦时代，相邦由“王之私臣”逐步演化成为“国政的首脑”，原本在“集议制”中应该与其对立的“将军”（即位在卿上的原“庶长”）也因为六国血液的加入而不再具备牵制效果，相权开始膨胀。

代表王权的帝太后以近臣嫪毐封侯之尊，仅能与相邦吕不韦分庭抗礼，以至于爆发了有大批卿级官僚参与的反叛。

因此，取得王权的秦王政，大幅提升了“御史”的主官“御史大夫”的地位，最终越过“內史”，成为卿级官僚的魁首，最高级的有秩吏。

在秦王政和秦始皇时代经过调整的“文书国家”制度里，丞相和御史大夫成为并列的角色，两者的地位差异演变成为分工的差别，即前者处理秦律规定的日常事务，也就是按照流程负责“盖印”；而后者则负责皇帝下达制书的封印、签发。