自公元8世纪初起，唐廷中央为加强对地方州县的控制，分天下为十五道，各道设采访使监察州县官员，而后渐成常制，“道”逐渐成为中央和地方州县之间的新一级行政区划。

随着均田制和租庸调制的解体和没落，在中国已实行一千多年的实物税制逐步被以两税法为主的货币税制取代。这两种税制的区别是：前者以粮食、绢帛等实物纳税，后者以铜钱等货币纳税。经济基础决定上层建筑，税制改革也深刻影响着一朝一代的军事体制，随之而来的剧变就是，曾在历史上发挥过巨大作用的府兵制消亡，被募兵制彻底取代。府兵制最重要的特征为兵农合一。不打仗时，府兵就是耕种土地的农民，利用农隙训练；打仗时，府兵则响应国家号召从军，自备武器和马匹。府兵制存在的基础是农民对土地的依附性，当这种依附性因社会变迁和税制改革而彻底消失时，没有土地的大量游民和逃户随之出现，而唐廷为了解决兵源不足的问题，只好从这些游民和逃户中招募新兵——募佣职业兵制就这样应运而生了。与道一级行政区的建立和募兵制的逐步确立相对应的是节度使制度的确立。唐睿宗景云二年（711年），贺拔延嗣为凉州都督充河西节度使，节度使开始成为正式的职事，但当时仅是普通的武职而已。随着初唐领土扩张的结束与吐蕃的崛起和强大，盛唐年间，唐廷出于巩固新拓领土和加强边疆守备的战略需要，在边地设十节度使，领边防节镇，十节镇总兵力一度达到五十万之多。安史之乱爆发不久，唐廷便丢失两京，失去了统筹全局的能力。唐玄宗在逃亡蜀地途中下敕命，准许所在节镇自募军队、自调兵食、自署官吏。除了以朔方军为首的支援边军外，为了防止叛军势力的进一步扩张，中原内地也纷纷设立节镇扼守要冲，但内地节镇辖区大小则根据军事需要而定。为适应战争需要，唐廷废采访使一职，改设观察处置使（简称观察使）处理节镇地方政务，由节度使或都团练使、都防御使等武职兼领，旨在统一事权。随着统辖若干州县军事、行政和经济大权的战时节镇出现，地方藩镇已经初具雏形。

安史之乱时期，唐廷与前线平叛将领、皇权与宦官及宰相之间，形成了错综复杂的矛盾关系，而随着边防兵力的内移，西北和北方边疆的形势变得日益严峻。凡此种种使唐廷与安史势力间的矛盾逐步让位于唐廷内部各派势力的矛盾，以及唐廷与西北和北方异族势力之间的矛盾。由于主要矛盾的转变，唐廷为了速定叛乱，在安史两家首领相继去世之后，对安史旧部从宽发落，承认安史旧将为河朔地方的藩镇节度使。以魏博、成德和卢龙为代表的河朔藩镇节度使不由唐廷中央任命，直接由本镇拥立；地方赋税无需上缴中央，由将士瓜分。按照张国刚先生在《唐代藩镇研究》中的说法，这形成了最典型的“割据型藩镇”。今山西、河南、山东一带，在安史之乱期间，是官军与叛军激烈厮杀的中原主战场，形成了以河东、宣武等为代表的另一种藩镇。这类藩镇由战时节镇分化演变而来，平时驻扎重兵，赋税基本由本道自供，朝廷虽然仍对节度使的人选有发言权，但无法杜绝镇兵废立节帅的现象。这类藩镇的职责是防遏河朔割据藩镇，在中晚唐既是平定叛乱的重要力量，也是仅次于河朔的兵变频发地区，被称为“防遏型藩镇”。唐西北和西南边疆地区则形成了第三类藩镇“御边型藩镇”，主要职能是防御异族势力入侵，其中以关中京西、京北地区各藩镇最为典型。西北藩镇主要被神策军势力控制，为防备边患长年驻屯重兵，约一半兵饷需要仰仗中央财政。最后一类是在安史之乱期间几乎未受波及的东南各镇，这类藩镇除淮南等个别重镇外，兵力微弱，财源丰富，是唐王朝的重要赋税来源，相对最为安定。

河朔割据藩镇与中原藩镇形成了割据与防割据的相持关系，中原藩镇与边疆藩镇维持内外兵力均势，边疆藩镇、中原藩镇和东南藩镇在武力和财力上相互依存，使得各地相互联系又相互制约，从而使唐王朝在安史之乱结束后，相对稳定地维系了一百多年的统治。然而，必须注意的是，这种错综复杂的平衡一旦受到冲击，就很容易出现剧烈变动。

由上文可知，唐廷中央虽立国于西北，经济上却要依靠东南诸镇，而东南各镇中，在江淮地区充当财赋运转枢纽的荆南、淮南两镇又最为重要。中晚唐时期，两镇节度使名义上由亲王遥领，唐廷直接委派中枢大员、前任宰臣出任节度副大使，知节度事，实际主持两镇，以确保江淮与中央的紧密联系，使江淮及东南各地财货顺利转运西北，维持唐廷的中央财政平衡。相对而言，淮南的地位更重于荆南。中唐文学家杜牧在《淮南监军使院厅壁记》里写道：“（淮南）节度使为军三万五千人，居中统制一千里三十八城，护天下饷道，为诸道府军事最重，然倚海堑江、淮，深津横冈，备守坚险。自艰难以来，未尝受兵。故命节度使皆以道德儒学，来罢宰相，去登宰相。”寥寥数十字，将淮南的重要战略地位全部道出。自唐肃宗至德元年十二月（757年）任命谏议大夫高适为淮南节度采访使以来，到唐懿宗咸通十年（869年），112年间，前后近三十任淮南节度使（个别实际没有到任），都由唐廷中央派文臣出任。名噪一时的李吉甫、裴度（未到任）、李德裕、牛僧孺、李绅等人都曾出任淮南节度使。直到咸通十年十月，与康承训共同平定叛乱的淮南行营招讨使马举出任节度使，淮南节度使才首次由武将出任。但一年后，马举即被进士出身的前宣武节度使、曾出任宰相的文臣李蔚取代。

公元9世纪末，王仙芝、黄巢等人掀起的起义风暴席卷全国，中晚唐时期唐廷中央与地方藩镇之间的平衡结构在这场风暴中被彻底摧毁，而唐廷倚重的重镇淮南镇节度使一职再次落入武将手中，中央最担心的江淮割据的局面逐步成为现实。