莽牛哨位于草河、叆河汇入中江的水陆要冲，是偷采者到达鸭绿江口的必经之路。那苏图作为奉天将军在雍正九（1731年）曾上奏朝廷请求在莽牛哨设立清军水师汛地。请看《清世宗实录》中雍正九年五月的一段史料，奉天将军那苏图上奏请求在莽牛哨设立水师汛地，请看那苏图奏言及雍正帝的回复谕旨。请求在草河叆河汇流入江的地方“立为水师汛地”。得旨：“着该部行文询问朝鲜国王”，等朝鲜国王的回奏到了以后，看看朝鲜国王的意见再行定夺。清军在凤凰城柳条边外设立有虎耳山陆路汛地。虎耳山陆路汛地因河水阻隔，且与朝鲜相连，不足以稽查边内外的匪类，而此处匪患又猖獗，常有匪类乘着小船，偷运米粮。

奉天将军那苏图请于莽牛哨设立清军水师汛地，设立几只小船和三板船。除了从虎耳山抽调官兵外，额外再添设二十几名官兵。每年冬季结冰封冻之后，水师汛地的官兵仍撤回到虎耳山陆路汛地。即将设立的水师莽牛哨汛地与朝鲜国界相连，因此雍正帝命奉天将军行文询问朝鲜国王此举是否对朝鲜有碍。等朝鲜国王回复之后再对设立汛地之事再行商议定夺。在中国境内设立水师汛地，本不用征询朝鲜的意见，这里体现了雍正帝怀柔属邦的初衷。我们看朝鲜的反应，朝鲜急忙派赉咨官请求停止莽牛哨设汛，咨文如下：这里草河与叆河汇流之处就是蔽国的边界，“今若创立水路防汛”，“则窝铺之相邻，舟楫之相通，虑无所至”，“一遵旧例”，“不胜幸甚”。

当年太宗皇太极在修建柳条边的时候，显示了怀绥之意，体现了宏远宽大的胸怀。文皇帝对于封疆问题非常慎重，体恤藩服，虽然设置了柳条边栅栏，轮流巡检，但又在柳条边外中朝边界旷弃地界，不许两国人户相接，其圣心高出寻常人何止千万。圣祖康熙帝时，宁古塔守将在朝鲜北部庆源、训戎镇两处越境设置兵丁，设帐垦田，由于朝鲜上书请求清撤兵，圣祖仁皇帝便把驻扎在朝鲜这两处的清军撤毁，圣心远虑。今日要设水师汛地的草叆两河汇流之处的莽牛哨，紧邻朝鲜边界，我国小邦边民多狡黠，今若设水师汛地“则窝铺之相邻，舟楫之相通，虑无所至”。恐怕我邦小民与贵国驻扎之官弁兵丁发生接触冲突矛盾，致我方防不胜防，终至获罪。请天朝皇帝一尊旧例，不要在莽牛哨设汛，以绝我小邦边民犯科作奸的弊端，不胜感谢。

从朝鲜咨文看，朝鲜利用清政府怀柔朝鲜边境的原则，阻止莽牛哨设立清朝水师汛地，力图维持柳条边外至图们江、鸭绿江之间的地域无民少兵的状态，以追求朝鲜自身的边疆利益对于朝鲜的请求，雍正帝下旨：“不必添设防汛”。由于朝鲜的反对，第一次莽牛哨设汛计划被终止没有实施。在乾隆十一年（1746年）由于清政府强化对东北的封禁，再次在莽牛哨设立水师汛地的计划被奉天将军达勒当阿提出来。为了解决莽牛哨驻兵的俸饷食宿问题，达勒当阿还提出开垦柳条边外的荒地建议。对于清政府设汛、展边垦地的动议，朝鲜再一次派陈奏使请求停止在莽牛哨设汛，停止在凤凰城边外垦地。最初，乾隆帝对朝鲜阻止在莽牛哨设立汛地、边外垦地非常不满。请看《清高宗实录》乾隆十一年七月的一段史料，乾隆帝说，（朝鲜国王）“所奏亦属卑鄙”，其不知道不考虑宁定边疆，只知道纵容朝民部下谋利。

据《清高宗实录》记载来看，朝鲜国王所以反对莽牛哨设汛，反对清朝设兵加强巡查，就是因为朝鲜国王深知其国向来有人越境采参，因此在乾隆帝看来朝鲜国王反对莽牛哨设汛的目的非常卑鄙。小邦国家，不知道安定边境，只知道纵容其国之人谋利。原先兴建凤凰城立界、修建柳条边时，在距离朝鲜边界沿江的地方留出一百多里的空地，朝鲜害怕清朝在原先空留出来的地方驻兵屯田，逼近朝鲜的疆界。上述乾隆帝谕旨反映出，乾隆帝看出了朝鲜在边疆安全问题上防备清朝的企图，因此随后他部署兵部尚书班弟与熊岳副都统西尔们到中朝边界设汛之地一带进行实地考察。请看《清实录》有关记载。

对清朝派熊岳副都统到中江查阅边界，仍欲于莽牛哨设汛屯兵，且欲在凤凰城扩展柳条边垦地驻兵一事，闻讯之后朝鲜国王李昑派员与清朝交涉请求，“仰恳将旨停罢”，现今副都统巡查边界的地方就是当年雍正九年停止设立水师汛地的地方。

该材料反映如下信息：朝鲜国王李昑反对在莽牛哨设汛，提出几点理由：凤凰城柳条边外距离朝鲜边界有旷地一百多里，如果设汛展栅垦地驻兵，一衣带水之间，往来之路相通，不能阻止断绝两国人的接触交往，易生事端。从昔日康熙、雍正、乾隆对朝鲜抚绥的旧事例中寻找借口。康熙曾撤毁清朝在图们江沿岸居住的中国百姓的居民点。应朝鲜之请雍正停止在莽牛哨设立水师汛地。乾隆曾终止在中江的集市。朝鲜国王李昑以汛地与朝鲜接界为借口请求停止在莽牛哨设汛。对于朝鲜国王李昑反对莽牛哨设汛的议奏，奉天将军达勒当阿上奏驳斥，如果设立了该水师汛地，不但边界可以肃清，对于朝鲜外藩也大有益处，“应将该国王所奏，均无庸议”。达勒当阿此番奏议是有根据有理由的。我们对这段史料加以分析补充。

之所以在莽牛哨设汛驻兵，因其完全在中国境内，应该驻兵镇守弹压。草叆汇合江心之处有石屿，把中国与朝鲜东西分界了，莽牛哨设汛之地与朝鲜边界还有一段距离。在凤凰城边外展边开地驻兵，也在中国境内，是为了查拿奸匪，不会擅侵朝鲜边界。设汛是为了中朝边界的长治久安，肃清边境，对朝鲜也有好处。从以上材料看出，奉天将军达勒当阿指出，莽牛哨设汛根本不会侵扰朝鲜，设汛处完全在中国境内。对于在莽牛哨设汛、在凤凰城展边垦地的议论，看乾隆帝做出的谕旨批示。《清高宗实录》记载，莽牛哨设水师汛地派驻官兵巡查一案，“与朝鲜实不相通”，“朕已允行”；但是在凤凰城柳条边外扩展边界开垦荒地，就按照朝鲜国王所请停止。

在朝鲜的反对下，莽牛哨设汛计划最终搁浅，从此至同治年间，在鸭绿江江边，清朝再也没有设汛地、开荒屯田，边外的土地也长期荒滞，严重影响了东边外土地的开发与国防建设。由此可以看出，清朝东边外封禁政策，除了与清朝保护山场经济利益有关外，还与怀柔朝鲜边疆有关。但是朝鲜利用清朝对藩服的怀柔政策与心理，在清朝柳条边外到朝鲜边界之间建立了一个缓冲地带，达到了自己的目的。