摘 要：土地所有权虚置不能实现真正意义上的“三权分置”。应建立农地股份共有制的产权制度, 在此制度下重新设计“三权分置”的模式, 以使农民拥有所有权份额而可以放心持股进城并享有最低生活保障, 农户可以直接放弃承包经营权, 也可以不放弃承包权将土地经营权再让渡给其他任何人。由此, 农村土地承包制改革的主要内容应包括:统分结合、两次选择、适度规模、多元经营、市场流转等。这样的制度设计把选择权交给农民, 土地承包制可以得到稳定的延续, 土地经营仍可以采用家庭承包、出租、大户农场等形式。

十九大报告提出“实施乡村振兴战略”, 并着重强调了深化农村土地制度改革, 完善承包地“三权”分置制度。关于农地“三权分置”与承包制改革, 各地多有实践[1]。上海松江区将现行法律规定的平均承包经营制改进为平均承包、竞争经营制, 集体耕地仍然由农户按人口平均承包 (以二轮承包人口固化到户) , 但通过村集体统一流转后引入竞争机制, 只出租给有能力的少数农户[2]。四川省成都市的崇州“农业共营制”模式是一个多元主体共同参与农业经营的新型农业经营体系探索[3]。在家庭承包制基础上, 不进行土地流转, 采取联耕联种的联合经营方式实现规模经营, 也是不少地方农民的创举, 具体包括联种分管 (田间管理仍由农户各自负责) 、联种统管、联管联营 (专业合作社统一组织) 等多种形式[4]。这些探索与实践都是解决承包权与经营权分离的有效路径, 但并不能解决土地所有权主体虚置的问题。

一、股份共有制下的“三权分置”

所有权主体虚置问题如何解决, 比较多的观点是做实土地使用权, 也就是土地集体所有权不变, 农民土地使用权没有期限, 成为永久使用权。党国英认为把土地使用权做实, 把所有权适当做虚是可行的。把所有权具有的经济意义都赋予使用权, 使使用权物权化, 成为一种基本不受所有权限制的、可以进行多种交易和处置的财产权。[5]笔者认为, 虚化土地所有权的“三权分置”不是真正的“三权分置”, 农民的土地权益更易被侵害, 长期稳定的收益也得不到保证。必须从产权制度改革入手, 还原集体土地所有权形成的历史, 明确农村集体土地所有制是“股份合作、人人共有”的股份共有制[6]。

历史地看, 农地股份共有制的核心内容是“四个还原”:一是将农村土地集体所有的“公有制”性质还原为“共有制”;二是落实农民成员权资格, 将土地“无主所有”还原为“人人共有”;三是还原股份合作, 以股份形式明确所有权的个人 (农户) 份额;四是做实土地所有权主体, 还原土地股份合作社作为农地产权代表。

关于农地股份共有制具体操作的几个关键点:一是在初始所有权股份份额化时尽可能公平均等;二是确权不确地, 土地股份与地块没有对应关系, 只以权属证书确权, 不确地 (“确地”就成了私有化) ;三是确认集体成员资格, 坚持“增人不增地、减人不减地”;四是股权可在集体组织内转让, 可以规定“户内优先, 家庭成员优先、家族成员优先, 最后由本集体收购”的原则和顺序。

这里所说的农地股份共有制与目前理论界及实践中流行的使用权制度中的“股份制”不同, 区别主要在于前者是对所有权的股份化改造而后者是对使用权或者承包经营权的改造。前者是对土地财产权的股份占有, 因财产占有而可以获得占有财产的收益;后者则是对土地财产权使用、经营的股份合作, 经营权以股份形式联合起来, 没有了土地实际经营的界限, 实施专业化分工, 从而实现联合的统一的经营。农地股份共有制是为了清晰土地产权归属, 体现农民“人人有份”的成员权资格。“土地股份承包制”则是改家庭经营为股份合作经营, 可以是农户与农户之间“土地+劳动力”的合作, 可以是农户与企业之间“土地+资本+劳动力”的合作。两者的经济主体也不完全一样。农地股份共有制的土地股份合作社是全体集体组织成员的联合, 也是土地的联合共有, 与资本联合无关, 一人一票;承包经营权股份合作成立的专业合作社既是人 (劳动力) 的联合, 也是土地经营权的联合, 更是资本的联合, 没有土地的人也可以有股份, 集体组织成员以外的企业或者个人都可以称为股东, 在管理方式上像股份制公司一样, 实行一股一票。

农地股份共有制建立后, 土地所有权可以由农户“按份共有”, 农民联合起来的土地股份合作社是产权主体, 农民的成员权资格通过所有权份额得到体现。农民依土地所有权而享有占有、使用、收益的权利, 农户可以自己承包经营土地获得土地收益, 也可以将承包土地的经营权转让, 由别人耕种, 自己获得土地级差收益。按此“三权分置”原则, 农地承包权及其流转制度可以这样设计:

1.首先完成土地所有权制度的改革, 建立农地股份共有制, 成立土地股份合作社, 以之为公司制的独立法人。这项改革可以在这一轮土地承包即将到期时实施, 也可以不受承包制影响, 先行实施。

2.土地股份合作社 (一般每个生产队或村民小组一个) 作为新一轮土地发包的主体, 按照农户自愿和“大稳定、小调整”的原则, 登记调查每户家庭土地承包经营的意愿, 最大限度延续原先的家庭承包制框架。由农户与土地股份合作社签订承包合同, 但承包的土地面积与地块和自己的土地股份大小无关。

3.进行“两个调整”, 一是允许合作社在保证本村组原承包户同等质量土地面积不减少情况下, 调整地块位置, 以保证无人承包的土地相对集中;二是人口变化较多或者自愿增加承包地的本村组农户可以优先获得承包土地 (但农地股份不调整) 。

4.农户可以直接放弃土地承包经营权, 交由土地合作社经营管理, 也可以承包土地后, 将土地经营权再让渡给其他任何人 (不限本地农民) 。这里所说的农地承包经营权流转实际只是承包权与经营权分离后农地经营权的流转, 而不是土地承包权的流转。

5.因农户放弃承包经营权而留在土地股份合作社手中的土地, 可否以对外租赁、股份合作等形式由非本集体组织成员使用, 由股份合作社召开股东大会, 经三分之二以上成员同意做出决定。

6.在“三权分置”框架下, 不论农户是否承包经营土地, 农户的股份所有权应该有收益, 也就是获得股权分红或者土地租金。不论是有股份的农户还是其他无股份的农业投资人, 签订土地承包合同就应该按照所承包土地的质量等级和面积缴纳承包费或者称为土地使用费 (租金) 。农户也可以将自己承包来的土地转包 (租) 给第三人耕种, 如何收取费用由流转双方以市场方式约定。

如此, 土地承包制已不再是“均分制+定额租”, 因为承包权不是成员资格权, 不需要均分, 承包费也应该按市场规则调整或者浮动。假定土地所有权收益为每年每亩500元, 土地承包费为每年每亩600元, 经营权流转费用为每年每亩800元, “三权分置”的商业模式如图1。

图1“三权分置”下的土地权益实现商业模式

这种土地“三权分置”的商业模式与共有产权的房屋使用出租非常类似。假定某一富豪拥有一幢多功能的建筑, 有商业、居住、酒店等, 富豪去世后的私有房产被十个继承人继承而成为共有产权, 继承人商量将不同用途和价值的房产都均等分配面积作为股份, 不实际分割。股东会将房产出租 (相当于土地发包) , 租赁收入由股东按股分配。股东可以优先承租某部分房产自用 (与自己的股份房产不实际对应) , 支付房产租金 (相当于取得土地承包权, 支付土地承包费) ;可以将承租的房产全部或部分转租第三方使用 (相当于土地经营权的让渡) ;也可以放弃优先承租权, 由股东会统一对外招租 (相当于对本集体以外的投资人发包土地) 。

新所有权制度下的“三权分置”与现在的“三权分置”有什么不同呢?首先土地所有权是“做实”的, 是农户“按份共有”的股份共有制下农民集体成员权资格的体现。这个权力是没有期限的, 只要自己不转让、国家不征用, 就不会灭失, 农民依土地所有权可以获得收益 (股份分红或地租) 。有了所有权保障后, 农民就能根据自己的能力、意愿而不是人口申请承包经营权, 可以做专业农民, 扩大规模搞家庭农场, 也可以不种土地, 转业到非农产业, 但向集体交纳土地承包费。这里, 在推动土地流转和实际经营上, 农民可以两次选择, 土地可以两次流转。这个“新三权分置”就是要使所有权强化、承包权弱化、经营权搞活。

这“三权”是否可以衍生出继承权、担保权和抵押权?笔者认为, 农民共有的所有权已经股份份额化, 其股份可以继承, 从物权角度来说担保权和抵押权也是具有的, 但正如不鼓励永久放弃和转让所有权一样, 也不鼓励担保和抵押。如果担保抵押失败, 应由土地股份合作社优先行权。自耕农的承包经营权可以继承, 但从自耕农手中取得的经营权和非自耕农取得的承包经营权没有继承权。承包权、经营权的性质为债权, 而非物权, 都不再有用益物权性质, 也就不可以抵押和担保。

二、股份共有制下的土地承包制度改革

在本文提出的农地产权制度设计下, 笔者提出“统分结合、两次选择、适度规模、多元经营、市场流转”的承包制模式。

(一) 统分结合、两次选择

农地股份共有制下的“三权分置”可以更好地实现统分结合的双层经营体制, 建立真正的土地市场流转机制。

首先, 集体经济组织的真正恢复和明确, 使统分结合有了可能。土地股份合作社行使土地所有权, 并组织土地发包, 农民可以在自己有股份的合作社中承包土地自己耕种, 家庭经营, 也可以委托土地股份合作社统一经营。受股东会委托, 土地股份合作社可以对全社的土地统筹规划, 科学制定种植计划, 划定分区, 统一土地整理;也可以企业的方式融资进行农业开发。这是真正意义的统一经营。“统分结合的双层经营体制”就是把集体统一经营和家庭分散经营结合起来, 宜统则统, 宜分则分, 统分结合。有了集体组织的“统一经营”, 也有农户自主选择的“分散经营”, “统分结合”才有了可能。

其次, 土地股份合作社是土地流转的重要中间组织。为规范土地流转, 帮助农民防范风险, 在土地流出方与土地流入方之间需要有一个中间组织, 这个中间组织不仅要起到桥梁的作用, 为土地流转的供求双方提供交易信息, 而且也是农民利益的保障者和代言人。这个中间组织就是农民的土地股份合作社。农民可以“反租”、“入股”、“土地银行”等形式将土地统一流转给土地股份合作社, 不直接与土地流入方打交道, 大大降低了农户土地流转的风险。

第三, 家庭承包经营格局可以延续和维持。建立农地股份共有制后, 现行土地使用制度可以完全不变, 以家庭承包责任制来延续和维持。而且退地进城的农户, 退掉的是经营权或者是承包经营权, 而不是成员权所对应的股份份额所有权, 因此, 《承包法》等相关的法律法规都可以不做大的修改。

“两次选择”是指在土地发包和分配中, 农户可以有两次选择权, 土地可以两次分配。第一次选择是在持有股份所有权的情况下, 是否放弃承包权, 放弃承包权的可以把土地委托股份合作社统一发包、流转或者由集体统一经营, 不放弃承包权的既可以维持家庭经营, 做自耕农, 也可以让渡经营权。这就做到了在集体组织内部成员之间都“起点公平”。第二次选择是不放弃承包权的农户在承包期内是否放弃经营权 (是否自己种地) 的选择, 如果放弃, 可以退还土地股份合作社, 也可以委托合作社流转或者自己流转。农民两次选择的具体结果可能有:一是自己承包经营土地 (做自耕农) 的, 可以享受土地所有权的股份分红, 也要按照自己承包的面积交承包费, 但获得了农业收入;二是自己承包但不经营土地的, 股份分红不变, 承包费一样缴纳, 可以取得转包收益, 但放弃了农业收入;三是既不承包也不经营土地的, 只取得股份分红, 不交承包费也没有农业收入;四是多承包少经营或者少承包多经营的, 按合同按面积算账;五是因土地征用或者股份转让而失去所有权的, 不再有股份分红, 但一次性获得了土地所有权份额的补偿。

(二) 合同期限、适度规模

新“土改”后, 土地所有权是永久无限期的, 也就是农民的“按份共有”成员权是无限期的, 但农民的土地承包经营权仍然要有期限, 这个期限仍然可以是30年。这个做法也与十九大报告中的提法“保持土地承包关系稳定并长久不变, 第二轮土地承包到期后再延长三十年”完全对应。有两个例子与之类似:一是国有土地使用权出让 (批租) , 根据用途规定使用人有一定的使用年限, 如70年;另一个例子是房产出租, 承租人根据租赁合同与出租人约定租赁年限。土地所有权明晰并具有物权性质后, 土地承包经营权不再是用益物权, 只能是有一定期限的租赁使用行为, 且应该支付承包 (租赁) 费用, 租赁期限也是缴费期限。我们可以规定本集体组织的自耕农到期可以自动延期承包, 其他承包者到期后则按合同约定有优先续包的权利。比较合理的是按照农业附加投入情况和农业回报周期来约定合同上的流转期限, 如一般菜地可以3—5年, 有喷灌设施的可以5—8年;果园一般应该时间长一些, 如8—10年。

关于适度规模问题, 十九大报告明确要“发展多种形式适度规模经营”, 但这个“适度规模”并没有统一标准, 如何理解和把握?一是地区不同, 不能标准一刀切, 平原地区与丘陵山区不一样, 北方地区和南方地区不一样, 地区机械化程度高低不同, 适度规模也不一样。二是种植品种也决定适度规模的差异, 经济作物适度规模小一些, 如蔬菜规模不宜超过30亩, 而粮食作物可以大一些。三是确定规模应比较农地经营收入与城市务工收入, 保证从农业生产得到的收入不低于进城务工的收入。

确定“适度规模”除上述因素外, 还应有以下三个方面的考虑:一是适度规模才有最佳效益。可以根据规模边际效应确定适度的规模。田块规模要符合机械化耕作条件、经济合理的沟渠规划划分, 有利于农作物生长, 一般而言, 耕作地块的面积以200—300亩为宜;二是适应农民进城的速度和数量。如果农业生产规模化速度快于工业化速度, 会导致大量农民失业、农村社区经济的萎缩。土地还要承担就业保障功能, 如果非农产业不能接纳太多农业劳动力, 应该避免土地过度集中。这方面也存在地区的差异。三是土地流转给了谁?是否安全?如果是流转给自己的股份合作社, 由股份合作社直接经营, 可以没有流转规模的限制;如果是流转给本村组的种田能手, 规模可以由股东会商定;流转给农业龙头企业的, 则既要控制农地流转总规模 (建议一般承包地在500—1000亩, 无人承包的荒山荒地除外) , 也要控制单项种植品种的面积, 且可以分100—200亩标准为一个合作项目区, 签订多个流转合同, 以便于分片终止合同收回土地。此外, 对承包土地超过适度规模的部分应减少其农业补贴直至不给补贴。土地股份合作社还要对工商企业的土地使用加强监督, 防范风险。

(三) 多元经营、市场流转

1. 农业经营主体———“谁来种地”

十九大报告提出“培育新型农业经营主体, 健全农业社会化服务体系, 实现小农户和现代农业发展有机衔接”。按照这个要求, 农业经营方式上应该推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等多种形式并存。下面做具体分析:

普通农户。要逐步引导家庭经营向专业化、规模化方向发展, 培育家庭农场、专业大户。家庭承包经营是主体, 也是起点, 由此通过土地流转机制引导家庭经营向多元化发展, 培养新型职业农民、种养能手, 逐步形成适度规模, 发展家庭农场。

合作社等农民自己的经济组织 (公司) 。合作社的初衷就是联合生产、共同经营。合作社可以是土地股份联合的土地股份合作社, 也可以是土地股份合作社下的各专业合作社, 如养殖合作社、花卉合作社、农产品加工合作社等等。农民自己的合作社除了代表农户掌管土地等集体资产外, 就是要承担合作经营的责任。对外发包、出租土地是一种经营, 带领社员共同经营也应该成为主要经营方向和任务。在粮食主产区和不宜工商资本参与的农地, 政府可以提供农业机械、提供农业技术服务、培养合作社理事长带头人等方式鼓励扶持农民专业合作社经营。

外来农业投资人 (企业或个人) 。本集体经济组织以外的投资人, 可能是国有科研院所与农村的产业化合作组织, 也可能是私营或者股份制的农业龙头企业, 或是农业专家或有农业情结的个人。工商资本企业流转土地进入农业需进一步规范发展, 应明确工商资本租赁农地的规模、时间的“双上限”控制标准。

农业社会化服务组织。这些社会化服务组织虽然没有直接种地, 但也是农业生产全链条中的关键环节, 实际也间接地成为种地人。某地农机专业队牵头, 与部分农户联合成立了合作社, 通过这个合作农机专业队也成了种地人。有些专业合作社、龙头企业自己兴办服务组织, 在为自己服务的同时, 也为其他农户服务。当下, 互联网的参与让社会化服务更加丰富多彩, 使实时的、无地域限制的服务成为可能。未来在网上点击一下, 就可以“唤”来一架直升机播种、喷洒农药。此外, 还需要发展完善一批中介组织, 如土地资产评估机构、法律咨询机构、信息传导与预测机构、委托代理机构、土地银行和土地保险公司等中介服务机构。

农地的实际经营可按照市场合作共赢的规则, 形成不同主体参与的多种经营模式。农户也可以参与到其他经营主体中去, 从而形成如“合作社+农户”, “农业企业+农户”, “合作社+企业+农户”, 以至“合作社+企业+农户+专业服务组织”等多种多样的经营方式。

2. 土地流转市场方式

在农地股份公有制和新“三权分置”的土地使用制度下, 土地流转有两次:

首次土地流转是指从土地股份合作社手中取得土地, 一般有向农户和村内种植大户“发包”土地、土地股份合作社向非本集体经济组织的企业或个人“出租”土地经营权或者“股份合作”三种形式。“发包”就是对集体经济组织内部的自耕农分配土地, 面积可以不受人口限制, 体现本组织成员优先。出租或者股份合作是土地股份合作社代表农民的统一经营行为, 地租计算可以是定额的, 也可以是浮动的, 可以是实物地租, 也可以折算现价, 这是农业企业实行规模化经营的常规路径。“股份合作”体现的是风险共担, 这样的合作一般是利润较高风险也较高的农业项目, 应该由农民股东大会共同决策。

第二次土地流转是指从土地承包者手中流转到实际经营者手中, 出租、反租倒包、入股等形式比较常见, 也好理解, 此处略而不论。此外, 还有“托管”和“土地银行”, 须略作具体说明。托管模式起源于联耕联种、代耕代种, 逐步演变为依托种粮大户、农机大户和合作社、社会化服务组织开展全程托管或将耕种、管理、收割等主要生产环节托管, 构建的是经营权共享机制。托管模式分为半托和全托, 半托主要是合作社为农民提供生产资料和社会化服务, 全托则是农民将土地交给合作社经营, 从种植、管理到收割都由合作社负责, 农民只需交纳一定的费用。托管期间原承包关系不变, 土地承包权仍然属于农民, 而且经营权也为农民自己保有 (但实现了共享) , 种什么由农民自己做主。“土地托管”是“土地流转”的过渡形式, 它没有改变农民的土地承包关系, 但推动了土地流转和合作社统一经营。

土地信用合作社或土地银行是农民把承包土地存入农村信用社或者土地银行并收取利息。土地的实际经营权及其收益被银行“贷”出去, 承包户的“利息”来自于经营权收益与承包权利益之差。土地银行不是实际经营者, 而是作为中间组织收取一定的服务费。这个中间组织可以是农民自己的土地股份合作社, 可以是若干村组土地股份合作社的联合社, 也可以是土地合作社与农村信用合作社通过资本联合而形成真正的“小银行”。厉以宁总结土地信用社的优点是风险小、收益稳妥、灵活方便, “如果农民想收回承包土地, 可以提前通知农村信用社, 农村信用社届时归还, 但不一定归还原来那块地, 而是面积相当的另外一块耕地”[7]。土地信用社用土地资本化的方式解决了土地在实体空间上的置换调整, 取出来的“一万元”不是原来存进去的“一万元”, 但是等值。

农地股份共有制使“三权分置”有了更合理的商业模式, 在土地承包经营上可以让农民有更多的选择, 可以通过土地流转推动适度规模经营, 并构建出多元化的农业经营体系。在股份共有制下实行“三权分置”应是我国农村土地制度改革的方向。

作者：宗仁

来源：江苏行政学院学报2018年02期