绿色中国北京3月5日电(融媒体记者耿国彪)“以国家公园为主体的自然保护地体系建设，在我国是一项‘前无古人’的开创性工作，如何结合我国国情，实现科学、高效的现代化管理，是下阶段我们面临的新的重大问题。”全国政协委员，陕西省林业局副局长、陕西省林业科学院院长昝林森建议，加大我国自然保护地体系现代化建设支持力度，提升立法和管理水平。

我国自然保护地体系包括国家公园、自然保护区和自然公园。自然保护地由各级政府依法划定或确认，对重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所承载的自然资源、生态功能和文化价值实施长期保护，目的是守护自然生态、保育自然资源、保护生物多样性与地质地貌景观多样性，维护自然生态系统健康稳定，提高生态系统服务功能，维持人与自然共生和谐永续发展。

数据显示，截至2019年年底，我国各类自然保护地已达1.18万个，总面积超过1.7亿公顷，占国土陆域面积18%。

↑巍峨秦岭  邵向东 摄

昝林森委员认为，我国自然保护地体系建设目前存在几个问题。

一是以国家公园为主体的自然保护地体系建设的相关法律法规不够协调统一。现行的《自然保护地条例》《风景名胜区条例》《国家级森林公园管理办法》《国家湿地公园管理办法》等，各压一辙，条块分割，逻辑上不能自洽，与保护地整合优化后的新规定、新要求大相径庭。

“例如，《自然保护区条例》第十八条，自然保护区可以分为核心区、缓冲区和实验区，而自然保护地整合优化要求‘三区’变‘两区’;该《条例》第二十六条，自然保护区核心区内原有居民确有必要迁出的，由自然保护区所在地的地方人民政府予以妥善安置。但是中办、国办《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》(十六)核心保护区内原住居民应实施有序搬迁，对暂时不能搬迁的，可以设立过渡期。保护地整合优化的其它文件中也有逐步搬迁之规定。像这种法律与政策不一致、法律与技术规范不协调的情况屡有出现。”昝林森委员说。

二是在原来法律的框架下，我们分行业制定有一系列国家标准，这些标准重床叠屋、相互冲突，已不再适应新形势下的工作需要，而且为保护地管理造成了障碍。

“《GB/T 18972-2003旅游资源分类、调查与评价》将旅游资源分为8个主类，31个亚类，155个基本类型;《GB50298-1999风景名胜区规划规范》将风景资源分为两大类，8中类，74个小类。同属一个系统管理，但如此多杂的分类规定会使实施部门陷入迷乱。”昝林森委员说，《风景名胜区规划规范》规定了四重区划：一是功能区划，将整个风景名胜区区划为特别保存区、风景游览区、风景恢复区、发展控制区、旅游服务区;二是保护区划，将整个风景名胜区分为一级保护区、二级保护区、三级保护区;三是生态区划，将整个风景名胜区划分为Ⅰ类区、Ⅱ类区、Ⅲ类区;四是景区区划，针对风景游览区又划分为核心景区、一般景区。如此多重区划，不可否认有其积极的一面，但往往将《规划》带入了不堪的境地。

三是不同行业之间的法律不相协调，甚至存在冲突。“多规合一”，首先应该是“多法共一”。农业法、森林法、野生动物保护法、水法、湿地法、退耕还林条例等十多部相关法律法规，应自洽互济，边界清晰，分合有序，系于一命，共为一体。独立中有关照，呼应中不掏扯。排除矛盾冲突，补齐短板和空白。

昝林森委员以《基本农田保护条例》第十六条为例指出，基本农田被合法占用以后，占用单位应当按照占多少、垦多少的原则，负责开垦与所占基本农田的数量与质量相当的耕地。这里的“开垦”，并没有明确的指向和进一步的法律安排，往往将林地变成了“被开垦”的对象。工作中遇到的多起毁林问题均属于此类。

“该《条例》第十七条，禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业。实际上，全国有很多水果大县，如苹果大县、猕猴桃大县、花椒大县等等，这些问题普遍存在，而且由来已久。如果真正要严格执行一规定，在利益驱动下，群众有可能将目光转向林地。”昝林森委员说。

四是由于历史的原因，保护地范围区划欠科学、保护范围不完整的问题仍然存在。以行政界线作为保护地界的情况未能得到彻底解决;生态保护范围大、补偿范围小，生态限制多、生态补偿水平低的问题依然突出。水电、矿产等退出缺乏补偿资金等问题比较普遍。这些情况都不同程度地影响了保护地管理。

针对我国自然保护地体系建设的这些问题，昝林森委员给出了自己的建议：1.尽快出台《保护地法》，以法律为准绳协调保护地管理中出现的各种矛盾。2.尽快编制出台新的技术规程规范，形成协调一致的保护地管理法规体系。3.逐步理顺不同行业之间的法律冲突，形成逻辑自洽、相互协调的法律体系。4.正确处理“退出”与“调出”的辩证关系，严肃对待“开天窗”问题。