明代是中国古代监察法规发展较为完备的时期。至明代，君主专制统治空前强化，从中央到地方形成了上下相维、分工明确、权责明晰的监察体系。明代近300年的历史中，大部分时期能够维持大一统的中央集权，地方未出现分裂割据势力，政务运行基本保持稳定。这其中，明代严密发达的监察体系起到了重要作用，监察法规无疑是这一作用发挥的基础。从这一点看，明代监察法规对于治国理政方面产生的影响，值得借鉴。

《宪纲》与明代监察法规体系的建立

早在明朝建立伊始，《宪纲》便作为明代监察制度实施纲领，确立了其在监察工作中的指导地位。明太祖朱元璋十分重视监察制度对君主集权的维护功能，认为“风宪作朕耳目，任得其人，则自无壅弊之患”。明初，太祖朱元璋便命人参酌宋元法律，制定相应的监察法规。洪武四年，《宪纲》四十条草成，经朱元璋亲自删定，颁行天下。洪武二十六年，《诸司职掌》颁行，作为明朝百官行动纲纪，《宪纲》内容被收录，作为都察院的行动指南。此后，洪武《宪纲》经建文、永乐、洪熙、宣德四朝增补，至明英宗正统四年正式刊刻，对都察院官、监察御史、按察司官等官员的地位、选用、职责、权力等内容进行了明确的规定。《大明会典》颁行后，将《宪纲》中的相应内容吸纳其中。

由于《宪纲》成于朱元璋之手，是明朝历代君主需要遵奉的“祖宗之法”，具有不可动摇的核心地位，此后明朝监察法规的调整，大都依照各个时期的具体情况，对《宪纲》内容进行一些增补，形成条例。例如，从嘉靖到万历，针对巡按御史权力过大，且与巡抚权责不清的情况，朝廷先后提出“《宪纲》七条”“巡按约束十二事”“御史出巡事宜十四事”等。终明一代，不存在与《宪纲》并行的单独的监察法规。

同时，朱元璋在位期间便奠定了明朝监察体系的基本格局。在中央，设立直接隶属于皇帝的六科给事中，负责稽查六部与百官；改革御史台为都察院，设十三道监察御史，负责监察地方十三省官员、协管京师直隶衙门。监察御史与六科给事中，又存在互相监督的关系。在地方，三司并立，置提刑按察使司，掌管地方司法，与巡按御史一道，担负监察官员之职，巡按有权弹劾按察使，按察使也要监视巡按御史在地方的作为。

事无不备的明代监察法规体系和内容

洪武初年刊布的《宪纲》四十条内容，现已不存。在其后颁行的《诸司职章》中，都察院门下列有纠劾百司、问拟刑名、出巡、刷卷、追问、审录等6个子目。正统四年的《宪纲》中，共分为《宪纲》34条、《宪体》15条、《出巡相见礼仪》4条、《巡历事例》36条和《刷卷条例》6条等5个部分。《大明会典》在《宪纲》基础上，形成了宪纲总例、督抚建制、各道分隶属、纠劾官邪等15个部分，可谓事无不备。

在明代的监察法规体系中，还有数量不等的科则条例。首先是有关监察主体职权和责任的法规。正统四年的《宪纲》中明确规定作为朝廷耳目的监察官员应当“宣上德，达下情”“所至之处，须访问军民休戚，及利所当兴，害所当革者，随即举行”，同时强调行政部门不得干涉监察部门的正常工作，如“一应诸衙门官员人等，不许挟私沮坏，违者杖八十”。明代廷杖，一般八十便可毙命，可见明代对监察独立权的重视。若监察官员滥施权力或不履行职责，则有更严重的处罚，“若奸贪废事、蠹政害民者，即便拿问”。明代后期，监察御史权力过大，相应出现了一些强调不应越权干扰正常行政，甚至欺凌各级行政官员的规定。嘉靖六年，朝廷要求巡按御史巡历所至，地方不得出城迎接，地方按察使等官员谒见御史，不许伺候作揖。

其次是有关监察工作职责内容的法规。作为监察部门稽查百官政务的主要方式之一，照刷文卷是指通过都察院下设对应吏、户、兵、礼、刑、工六部的六房，以及监察御史和按察使，审查在京和地方各衙门文书案卷而实行的书面监察。对照刷文卷的流程、稽查的内容、审核结果、稽查政府各部门的具体分工，《大明会典》中均有详细的规定。以户房为例，稽查内容主要是征税起科，监察官员需要核对申报民户的征税时间、纳税田亩、征税数目等信息，并按照地方实施情况评定等级。除照刷文卷外，针对监察机关的日常监察，如纠劾奸邪、朝班礼仪、文书格式、公文堪合、审囚问刑等活动，均有具体规定。

再次是有关具体监察部门或监察主体的法规。在明代，六科给事中是独立于都察院之外的另一套监察系统，有专门的监察法规。《大明会典》中记载《六科通掌》有34条，另有专门对应稽查吏、户、礼、兵、刑、工六部的科则。明朝迁都北京后，南京仍保留有都察院和六科等监察机构建制，《大明会典》收录南京都察院事例28条。代天子出巡是明代御史的重要职责，凡是政事得失、军民利病、学校考试、仓库钱粮、差役科赋等一切地方事务，都在其监察范围之内。针对御史出巡，有点差、回道、出巡的具体规定。明代中期以后，逐渐出现巡抚、总督等新的监察系统官员，为了调和与原有监察体系之间的关系，形成了《抚按通例》等法规。

明代腰牌，牌正面竖刻篆书“给监察御史王忬佩”。中国人民革命军事博物馆藏

明代监察法规的作用与启示

与前代相较，明代的监察法规在体例上更加完备、在内容上更加细密，强调监察体系内部的互相制衡，对各类监察活动都有具体明确的规范，是明代监察官员发挥“激浊扬清，绳愆纠缪”功能的保障，主要特点及启发体现在以下方面。

一是确保监察工作的权威和独立。明代监察对象，包括政治、经济、文化各个方面，从洪武《宪纲》到正统《宪纲》，都在申明监察工作在国家事务中的权威性：“凡国家政令得失，军民利病，一切兴利除害等事，并听监察御史、按察司官各陈所见，直言无隐”。同时，法规也要求“纠举之事，须要著明年月，指陈实迹，明白具奏”，有利于克服前朝历代“风闻奏事”的不实作风，保证监察工作的严肃客观。明朝的监察机构受皇帝的直接指挥，各类监察官员也直接向皇帝负责。如巡按御史选派，由“御前点差”，回京述职，不须经都察院，“径赴御前复奏”。监察御史奏事“若系机密重事，实封御前开拆”。这些规定，保证了监察工作能够尽可能独立开展，不受外界干扰。

二是重视监察队伍自身的建设。监察工作开展成效如何，取决于监察队伍是否能够清正廉洁、奉公守法。明仁宗说道：“都察院受朝廷耳目之寄，掌国家纪纲之任，用得其人，则庶政清平，群燎警肃；用非其人，则百职怠弛，小人横恣。必尽廉公，乃称斯职。”为加强监察队伍建设，明代十分重视监察人员的选任，六科、十三道监察御史的人选，须从进士、举人出身的地方官中推选历练老成者担任，以确保其业务能力和人品素质。同时，出台《监官遵守条款》和《监纪九款》等法规，加强监察队伍作风和纪律建设，要求监察官员廉洁奉公。

三是强调对政务过程的全面监督。明代对政务的监察，不仅仅是针对结果与影响，也是对国家决策及政令的实行事先监督，防止违失行为于未然。明代监察官员通过对各种行政文书的“催办”“注销”“照刷”等方式，对百官政务实施稽查，“若有狱讼淹滞、刑名违错、钱粮埋没、赋役不均等项，依律究问”。《大明会典》明确规定六科给事中对六部、百官政务落实情况的查核，提高了行政效率。顾炎武曾言：“万历以后政事懈怠，泰昌以后国事纷纭，而朝纲能够维持不坠，实有赖六科稽查之力。”

然而，由于专制皇权的影响，明代的监察体系不时受到宦官、权臣、厂卫等法外因素干扰。明后期，由于权臣、宦官擅权等原因，监察权成为朝廷各派党争的工具，监察法规成为具文，难以发挥实际作用。同时，在严密的考核体系下，地方官员动辄掣肘，形成了唯上是从的风气，“谋不足以剪除奸凶，而诈足以抑扬威福；勇不足以镇卫社稷，而暴足以侵害闾里”。因此，顾炎武认为，法令者，以防奸宄，十之其三，以沮豪杰，十之其七。这些历史教训，不仅证明强有力的中央集权是监察法规贯彻落实的必要前提，也启示我们在确保监察工作不受行政干预的同时，要防止监察过度干预行政产生负面效应。

（本文刊载于《中国纪检监察》杂志2023年第11期，作者：安徽师范大学历史学院副院长、教授 丁修真）