明代财政制度，极为分散，不论军费还是政府开支，主要都由邻近地区以实物供应。这种制度下，各层官员不得不为几张红纸、一点油墨钱进行摊派，或者收取商人的“捐助”。这些摊派造成的腐败空间，导致民间实际负担极重，与当初设立制度时“简化流程”、“降低税负”的理想完全背离。
张居正的“一条鞭法”改革，意在通过货币化统一征税，解决财政过于分散的问题，避免地方官员在正税之外以各种摊派扰民。但货币化的结果，也使中央政府对财政有了更强的掌控。税收虽分“起运”和“存留”两部分，但地方存留部分往往被中央各部门挪用。地方政府没有经费的结果，就是摊派继续，腐败继续。
清承明制，各级地方政府依然没有稳定的财政支持，其运作完全依赖各自筹措的经费。一个正一品大学士一年的薪俸，也不过一百八十两白银，养家尚且不足，供给衙门运转、幕僚工资实无可能。而基层胥吏没有工资，更成问题。
此种制度下，州县官员在正税上加收火耗，以补贴衙门经费成为必然，其它额外加派则因事而定。没有直接收钱渠道的上级官员，也不得不依赖下级官员所献“陋规”，这些陋规某种程度上有了事实标准，如每年必须献给布政使多少银两等。
由此，上下级官员之间形成某种支持与保护的相互关系，共同存活于这种非正式的财政体系之下。
康熙以宽仁示人，以收拢民心、稳定统治为主，不愿处理这个问题，甚至表态，地方官收火耗百分之十以下，就算好官。
好官坏官，最后当然是皇帝说了算，百姓忍受盘剥之外，各层官员也都得提着脑袋干活。
雍正打算直面这个问题，为地方政府建立稳定的财政支持，从而避免随意摊派，也解决各级官员间的金钱关系。办法是让各省自主决定一个方案，把火耗正式化，以一个固定的比率收取，然后按各级衙门的需求进行分配，剩余部分，则留作公费，以备不时之需。
分配给各级衙门的部分，称作“养廉银”，名字并不好听，实际就是用于衙门运作的经费。公费部分，则一般用于修桥修路，维修衙门寺庙，支持教育事业等，一般由省级衙门自行决定。
河南的改革搞得好，盈余公费多，省长田文镜为几千两的支出请示雍正，还被训一顿：这些都是地方公费，应该积极地用于地方公共建设，不用请示！
雍正清楚地意识到，地方政府也必须有财政支持，否则官员们只能索之于民。也因此他有意避免让户部干涉地方财政。这与中央政府对正税收入的管理很不一样，对于正税收入，地方使用是极为困难的，有一套严格的奏销制度，花多少钱，怎么花的，都要户部审核，而所谓审核者，往往也要随账本附上“办事费”，否则就可能面临刁难。
雍正让各省自主决定改革方案，一方面是保护各地自主支配财政的权力，另一方面也是因为各地情况差异很大。地理条件、产业结构、民族关系、历史问题、乃至吏治水平等，都是影响方案的重要因素。
河南以农业为主，按正税收取火耗就很方便；云南则正税极少，就以矿业、盐税收入为主；江西以九江等地收取的关税盈余为主；福建山多，正税收不上来，又有众多军事供应需求，雍正干脆从正税中取一部分支持地方政府；至于江浙一带，吏治复杂，并不在第一批改革名单之中，且原来税率已高，再收耗羡容易引起地方抗税，改革难度很大，比如浙江，直到皇帝把心腹干将李卫调去，才算有了一些进展。
耗羡归公改革的核心思想，是帮助地方政府建立稳定的财政支持，避免各级地方政府向民众的随意征派，也应对地方官员之间相互包庇的问题。
改革面临两类反对意见，一类主要来自中央政府，担心现在所增火耗，将来又成为正税的一部分，未来又会在此基础上加征火耗，如此无穷无尽，与轻徭薄赋的宗旨相悖。另一类主要来自基层政府，担心火耗统一收归省级衙门，基层不一定拿得到，到时依旧财政短缺。
从利益上看，他们是有理由反对的。一则地方政府有了独立财源，中央官员的控制力岂不是要削弱？二则基层官员的大量寻租空间，以及士绅豪强对地方官的影响力，岂不因统一的火耗征收而失去了？
但这两类反对意见显然都不够有说服力。
雍正有意避开中央政府在改革中的作用，因此大多改革意见都是他与地方官员直接交流的。这就多亏了清朝的奏折，或称密折制度。
明朝皇帝几乎成了内阁的傀儡，因为政务信息往往由内阁垄断，所有地方官的题本，都先经内阁看过，才选送给皇帝看。
清初建立奏折制度，地方官的报告直达皇帝，大大加强了其集权程度。非如此，此项改革必经长久的争执讨论，由一群缺乏地方行政经验的官员定出许多并不合理的规定，并最终导致改革的失败——正如后来所发生的那样。
针对第二类反对意见，有必要提到另一个技术问题，即收税的具体操作。河南的田文镜坚持税收和火耗应收归省级，之后再行分配，并非因为他的控制欲，而是因为他清楚地了解行政的细节。
收税时，为避免基层官吏做手脚，政府会公开告示每家每户所需缴纳的税额，而这些税额由纳税人自己封好，投到一个密封的柜子里，全程有上级官员监督，之后这个柜子要送到上级衙门打开。这样，虽不能完全杜绝，基层官员所能做的操作已经很少了。
改革初期，一些省份由于交通不便，还会在基层政府开柜，先留下分配给自己的部分，其余的送往上级衙门。随着改革的推进，越来越多地方开始统一到上级衙门再行分配。
按如今一些评论者的思路，历代王朝的所有改革都可以直接地说是失败了，因为这些王朝最后都灭亡了。他们期望改革可以解决所有问题，期望一次改革可以解决永久的问题。
耗羡归公改革在乾隆、嘉庆时期遇到了一系列问题。
一是中央政府开始影响地方财源，雍正所遵循的地方独立原则并未被乾隆、嘉庆所继承。当中央政府试图制定统一的火耗比率，规定各级衙门的“养廉银”标准，要求地方官对资金使用同样进行奏销请示，并在各省间进行公费的挪移调配，实际上就是改革前所担心的问题终于发生了：火耗成为正税的一部分。
地方政府又一次失去了稳定的财政支持，无法应对地方上时常出现的各种问题，不得不又回到征派与“捐助”的老路上。
二是随着人口增长与通货膨胀，地方官的“养廉银”与公费日益不敷。这其实是农业社会的循环问题：人口增长，土地面积不变，同等税额尚且不堪承受，增税更不可能。当地方政府入不敷出，其结果也是明显的。
不过，我们恐怕不能完全以最终结果来评论改革，因为这个思路只会阻碍我们进行更深入的思考与讨论。一切行政制度，正如庄严的宫殿与宽敞的道路，是需要一定原则下的持续维护与革新的。
在当时的历史环境中，雍正所采取的改革相当程度上实现了他的目的，减轻了基层腐败，事实上降低了民众负担，也为地方公共设施的兴建提供了一定的财源，这无疑是成功的。从长远角度看，改革的基本方向与基本原则也是正确的。
至于后世的人，是否能就后世的现实情况进行有效的调整与革新，而不是破坏原则，加速其失败，恐非当时的人所能掌握。而农业经济的根本矛盾，更非当时的人所能解决。
本书出版于1984年，作者是美国人曾小萍（Madeleine Zelin），主要参考资料是雍正时期的满汉文奏折。海外汉学研究，在当时似乎领先国内很多。厘清基本事实，关注技术而非帽子问题，是进行有效讨论的基础。
在耗羡归公改革中，雍正也曾把奏折发给大家讨论。一般儒生的意见，担心火耗变成正税，之后不断增加，当然有合理的一面，但却避开了地方政府经费不足的问题，提出的方案唯请官员节俭、严惩腐败官员而已，都是极肤浅、极幼稚的。
自古儒生而成干吏，能从技术性角度考虑，解决实际问题的，往往被道学一流排出道统，甚至称作“酷吏”而置于对立面。我们不能直接论断说这是皇权的平衡术，但这种道学显然是极狭隘，极无见地的。
雍正在改革时有意避开中央官员之插手，从实际效果看是很明智的。当时的中央官员，恐怕并非都是无能之辈，却在这个问题上不能作出有远见的正确决策，果真只是屁股的问题吗？
至于地方士绅豪强，当代人的认识已经比较模糊了，改革开放以来，其形象简直要反转过来，成为社会的真正建设者与进步的真正推动者了。阶级教育真是一刻都不能松啊！而阶级教育不靠口号与帽子，而靠历史的事实，靠当下的现实。
另外，还是要提一句，《州县官的银两》是一本学术作品，本文的非史实部分，一般都是我自己的想法，而非作者意见。
这本书可读性很好，虽然少数地方翻译得比较拗口，总体读起来很顺畅，很引人入胜，非常推荐。
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