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因为慈禧的权力合法性先是由咸丰皇帝授予，后又经过大臣们的认可。

咸丰去世的时候他做了一个非常奇怪的安排：他给儿子留下的顾命大臣，但是又担心顾命大臣跋扈，所以又让慈安与慈禧掌握"同道堂"、“御赏”两枚印，没有这两个印，无论是“上谕”还是“廷寄”都没有法律效应；也就是说咸丰事实上是赋予了慈安与慈禧“垂帘听政”的权力基础。

另外，咸丰在顾命大臣的选择上也出现了重大纰漏，他选择的顾命大臣分别是：怡亲王载垣、郑亲王端华、额驸景寿，军机大臣穆荫、匡源、杜翰、焦祐瀛以及大名鼎鼎的肃顺。

这里居然没有一个近支亲王，无论是恭亲王奕还是醇亲王奕譞，竟然都没有进入这个顾命大臣名单里。这就造成日后的纷争.

什么纷争呢？

英法联军占领北京后，事实上造成在当时清政府中枢分为以肃顺为首的热河派、以恭亲王奕为首的京师派。

而且两派大臣还势如水火，比如当时留在北京的协办大学士周祖培就和肃顺几是乎公开的政敌，周祖培肯定是不愿意肃顺得势的，更别提肃顺等人对奕的提防了。

所以与公与私，京师派和热河派的内斗都是不可避免的。

在热河派已经被咸丰帝任命为顾命大臣的情况下，京师派怎么才能斗赢呢？

很简单，把小皇帝的母亲捧起来，自然就可以把顾命大臣打下去，顾命大臣再亲近，有皇帝他妈亲近？有皇帝他叔亲近？

协办大学士周祖培就授意自己学生御史董元醇上《奏请皇太后权理朝政并另简亲王辅政折》，婉转表示希望两宫皇后承担更重要的责任（他没敢直接说垂帘，相反奏折第一句就明说了垂帘听政不是清朝的惯例），并且要求小皇帝重用恭亲王。

这封奏折代表什么意义呢？

代表着相当部分清朝中央高级官员宁愿与皇太后分享权力，也不愿意让自己的政敌得势，这封奏折可以看做是京师派支持皇太后们干政的表态。

慈禧上有咸丰帝授予的“干政权”，下有京师派大臣们的“认可状”，只要慈禧等人把肃顺等顾命大臣为首的热河派打下去，那么慈禧（慈安）的“干政”就是名正言顺，所有人都拥护的。

当然，如果清朝上下都反对慈禧与慈安垂帘，那么慈禧和慈安即使有先皇授予的干政权，也只能做一个盖章机器，可谁让清朝中央这些大臣宁愿听一个女人的吩咐也要把自己的政敌给打下去呢。