中国的警察制度起始于清末，是清政府在末期推行“新政”的内容之一。在民国初年，警察仍旧有缉私、抓盗、消防、维持交通等等多种职能。但更多的任务并不是维护社会秩序，而是当时政府防范和镇压人民的工具。

警政司，是北洋政府内务部的一个部门，主管全国的警务。为了能够完全控制警察的教育，袁世凯关停了全国各地的警察学校，只留下北京警察学校。京师警察厅、京畿军政执法处、步军统领衙门、京师一带稽查处、还有拱卫军司令部执法处、京师宪兵营，这些除了警察厅是属于内务部管理外，其他的都是由袁世凯直接控制。这些机构都有培养着秘密侦探，有监视和缉捕的特权，不会受到法律的约束。

尤其是京畿军政执法处，号称“屠人场”，错拿了不能错放，在它特设的监狱里行刑、逼供、判罪都不会公布，报告给袁世凯批准后，就可以秘密执行，滥捕滥杀，草菅人命。

在二次革命失败之后，革命派成为“乱党”、“暴民”，袁世凯对待这些革命党丝毫没有了顾忌，悬赏十万缉捕黄兴，悬赏五万缉捕陈其美。还不断派遣刺客前往国外想要暗杀孙中山。许多革命党领导人都逃亡到日本，袁政府便和日本驻华公使交涉，要求日本政府明令逮捕“乱党”，孙中山、黄兴、李烈钧、陈其美等人被宣布驱逐出境，不准再次登岸。被袁政府通缉的“从逆军官”多达一百多人，这些人大多流亡国外或者香港，在国内无法立足。

在北京，经常有特务警察残杀革命派的事情，许多不幸被捕的革命党人不经过任何的审讯就被处决。仅仅军政执法处杀死的人就“数以千计”，这些人有会党的领袖，有密谋刺杀袁世凯的死士、革命党的领导人、革命报刊的主编……等等等等。

在袁政府的三令五申下，各地先后成立“绥靖处”、“探访局”、“军警联合会”等等特务机关，对人民横加迫害。在1913年9月，黎元洪捕杀革命党人宁调元、熊樾山；1914年，段芝贵对湖北全省进行清乡，从6月到11月破获“乱党之案百数十起”；1914年6月，汤芗铭破获“长沙革命党机关”，一次逮捕四十多人，杀害二十九人，前后遇害者有二百余人；还有“活阎王”之称的王之纲，两年杀害革命党人五百七十多人……

袁世凯和其手下控制庞大的特务警察网，笼罩着全国。许多特务为了邀功请赏，捕风捉影，栽赃诬陷，让不少人横遭迫害，含冤致死。像湖南省的一个国文教员，给学生出了一个提倡民权的作文题目，就被指责成“乱党”，遭到枪毙。这种情况在全国多有发生，以致于袁世凯自己都看不下去，在1914年12月19日，袁世凯命令各地文武官吏“除恶不可不严，而治狱不可不慎”！