行省制是13世纪以来中国的主要行政模式，起源于元朝，明清两朝得到发展，最终影响到现代中国的行政体制。

忽必烈建元朝后，正式在朝廷设置中书省总领全国政务，时称"都省"。元朝在全国共设10个行省，即岭北、辽阳、河南江北、陕西、四川、甘肃、云南、江浙省、江西、湖广。而山东、山西、河北和内蒙古等地则称为"腹里"，由中书省直辖。

行省制是蒙古族统治者在中原地区行政区划和政治制度方面留给后世的一份重要遗产。自元行省始，行省三司督抚的高层督政区体制较稳定地确立了下来。元行省制的历史价值在于:它创立了一种以行省为枢纽，以中央集权为主，辅以部分地方分权的新体制。行省性质具有两重性，长期代表中央分驭各地，主要为中央收权兼替地方分留部分权力，所握权力大而不专。元行省制引起了13、14世纪中央与地方权力结构的较大变动，对元代社会和后来的明清、近代影响至深 。

元代兴起

元代行省是行中书省的简称，其渊源可追溯到魏晋隋唐的行台和金代行尚书省。只不过此类两重性仅表现在云南等少数行省范围内，多数行省的性质仍然是朝廷的临时派出机构。

大约在元世祖末成宗初，随着江浙、湖广、江西、陕西、四川、甘肃、辽阳、河南等行省的改置或增设，行省逐渐演化为常设的、固定的地方最高官府。几乎与此同时，元廷又对行省的名称、品秩、事权作了重要调整:其一，"嫌于外重"，一律取消中书省宰执"系衔"；其二，降行省品秩为从一品，通常以平章政事二名为长官、少数行省特许增置左丞相一员，但品秩仍比都省低一级；其三，江南等处行枢密院并入行省，实行"絜兵民二枋而临制于阃外" 的体制。这三项举措大体奠定了行省作为地方常设机构的规模和权力框架。

需要特别指出的是，行省演化为固定的地方官府，是指其主要性质而言。即使上述演化完成以后，行省仍长期保留着朝廷派出机构的某些原有性质。总之，具有两重性质和代表中央分驭各地的使命，是元行省制的一个基本特征。

明代发展

朱元璋在起义过程中，凡占取的地方，都沿袭元朝行中书省的制度，设置行中书省，或中书分省。行中书省的负责人叫参知政事和平章政事，省内设置的机构和官吏，大体上和中书省相同。明朝建立后为加强中央集权，改元朝之行省为承宣布政使司，布政使司仅主管民政，又设提刑按察使司掌刑狱、都指挥使司掌军政，合称都、布、按三司，遇大事由三司会商。为防止布政使司长官专权，每一布政使司又设左、右布政使各一人，明布政使司的职掌虽与元行省有差异，但作为行政区划并无本质上的不同，所以，习惯上仍称布政使司为省。俗称为藩司，代称为薇垣，布政使则俗称为方伯。明代，除京师、南京(见明都城)外，计有山东、山西、河南、陕西、四川、江西、湖广、浙江、福建、广东、广西、云南、贵州十三个布政使司，京师又称北直隶，南京又称南直隶，此即两京(直隶)十三布政使司，俗称为十五省，为明直辖地区的行政区划。

明代的布政使司是元代行省制的进一步发展，设置较元朝合理，它奠定了清代以来内地省级行政区划的基础。

明代布政使司与都指挥使司辖境大致相同，但略有参差，有相互约制之意。明布政使司虽为地方的最高行政机构，但自中叶以后，各地遍设总督、巡抚，布政使司需受其节制，地位下降。

清代完善

清朝省一级的地方行政制度，是采取对明中叶以后由总督、巡抚统领省政予以事实上的承认的做法，并确立为正式制度。总督是兼管两省或三省事务的高级地方官，"掌厘治军民，综制文武，察举官吏，修饬封疆"。巡抚是负责一省全面领导工作的首长，"掌宣布德意，抚安齐民，修明政刑，兴革利弊，考核群吏，会总督以诏废置"，是名正言顺的地方大吏。清代的督、抚沿袭明代旧制，都带有右都御史或右副都御史的兼衔，在军务地区，有时还带兵部尚书、右侍郎的兼衔，在水利重要地区，也有加工部衔的，这些都说明督抚们在一定限度内可以行使监察官吏和指挥军务的职权。总督和巡抚之下都有一定数量的直辖军队，总督管的叫督标，设有副将、参将等官；巡抚管的叫抚标，设有参将、游击等官。此外，还设有跨省的专职领导某项事务的总督，如河道总督、漕运总督等。 清代在省一级虽然确定了以总督和巡抚为军政首长的制度，但中央朝廷对督抚们在工作活动中的控制却极严。一切较为重大的政务都必须奏报皇帝，等候批示。清代的康熙、雍正、乾隆、嘉庆等皇帝通过批示(雍正以后经过军机处)，对各省地方政务，能够做到具体安排和指示。如果督抚们偶有越轨行为和不顺意之处，立予法办。故清代督抚们虽被授予一省甚至两三省的军政权力，但并没有发生有能力恃势自重、对抗朝廷的情况，加以初期对于山西、陕西、东北各地区的督抚专用满员，驻防各省的八旗军队又全由满员担任都统、将军等官，因此清代省一级地方行政制度曾有过约200年的相对稳定。 由于清代特殊的军制，满洲、蒙古、汉军等八旗官员难有统辖系统，故在各省不再设都指挥使司，将三司改为二司，一省之内，在督抚之下只设布政使司和按察使司，主官为布政使和按察使。但清代的两司，己不再是一省的主要负责人，而下降为督抚的属官了。

元行省制的特点及影响

元廷设置十行省的目的和作用主要着眼于政治上的统治和军事上的控制，酷似十个大军区。无论是作为朝廷的临时派出机构，抑或作为常设的地方最高官府，其代表中央进行政治控驭和军节镇遏的色彩，一直非常浓厚。

但是，元行省制中央集权在执行过程中也产生一些负面效应：如行省将路府州县各项权力削夺大半，使其处理庶务的正常功能显著降低；行省区划面积过大，对区域经济文化的发展弊多利少等。

由于行省性质的嬗变和代中央分驭各地使命的稳定性，行省在职能和权力行使方面也表现为主要为中央收权，同时兼替地方分留部分权力。

行省虽然在财政、军事、行政等事权方面得以在中央对地方的行政统属中发挥承上启下和代朝廷统摄节制的作用，但是在命官权或人事权方面，基本无甚作为。元代地方官吏的选用主要由中书省和吏部负责。通常，从七品至从九品的地方官吏由吏部"拟注"，中书省参知政事等审核，每月举行一次。正三品至正七品，由中书省"自除" 。 二品以上官(如行省长贰)则"选自特旨"，由皇帝根据需要选拔，中书省宰相入宫 "取进止"。

在行省受朝廷委付提调军马的体制下，行省长期坐镇藩服，统辖戍军，成为地方诸官府中少数握有较大军权的机构之一。从形式上看，在中央与地方军事权力分配中，行省似乎应该是地方军事势力的代表，行省掌握较多军事权，意味着军事方面的地方分权了。然而，由于行省所具有的朝廷派出机构的性质，事实上行省并没有成为名副其实的地方军事机关和独立的地方军事势力。行省所掌军事，既体现军事权力分配给地方的部分，又在很大程度上代表朝廷控制地方军事。其为元廷中央集权服务和倾向于地方分权的双重效应，是显而易见的。从总体上看，行省受委付提调军马，并没有对中央集权带来多少危害，反而有利于中央集权。

值得提起的是，元二十八年前后，元廷制订了一整套比较严密的政策，将行省权力规范在大而不专的模式内。这种政策和规则对行省制的性质及功用，都是至关重要的。

行省权大而不专，防止了元行省代表中央分驭各地使命的减弱和向地方割据势力的转化，这对元行省的政治作用也是极有意义的。汉唐以来，中央政府派出控驭各地或监察都县的刺史、都督、节度使等，均因朝廷政策失误，逐渐走向反面，最终转化为地方分权割据势力。元行省制、土司制却没有重蹈两汉刺史、魏晋都督、唐节度使的覆辙。这主要归功于行省本身权大而不专的机制。