《中国经济周刊》 记者 张燕丨北京报道

新年伊始，多家村镇银行迎来了开门第一张罚单。

1月2日，国家金融监督管理总局四川监管局行政处罚信息公开表显示，都江堰金都村镇银行有限责任公司因违规开展同业业务为房地产开发企业提供融资，违规发放流动资金贷款用于固定资产投资，贷款三查不尽职，违反关联交易规定向内部人及其近亲属发放贷款用于购房及债权投资，违规发放贷款用于承接本行不良债权，严重违反审慎经营规则，被罚款450万元。

这也是2024年银行业开出的首张罚单。

接下来的一个月里，监管部门陆续披露了多张罚单。1月5日，青岛莱西元泰村镇银行因信贷管理不到位、违规办理异地业务被罚80万元。同一天，重庆石柱中银富登村镇银行有限公司因贷款资金被挪用；员工与借款客户发生非正常资金往来，员工行为管理不到位，被罚款40万元。1月16日，国家金融监督管理总局上海监管局行政处罚信息公开表显示，上海浦东恒通村镇银行因贷款三查不到位，信贷资金违规流入股市；贷款三查不到位，信贷资金被挪用于购房；超内部权限审批贷款，被处罚款70万元。

罚单密集披露的同时，村镇银行改革重组的脚步也在加快。1月19日，国家金融监督管理总局农村中小银行监管司在官网撰文表示，农村中小银行改革化险取得阶段性成效。2020年以来，农村中小银行累计处置不良贷款2.3万亿元，超过此前6年之和，大额贷款占比下降5个百分点，贷款占总资产比例提高8个百分点，发展态势整体向好，资本实力明显增强，风险总体可防可控。

村镇银行结构性重组加快，多家主发起行增持村镇银行

自2022年年末以来，对于村镇银行的监管方向，已经转向对存量机构的风险处置。

2023年4月，原银保监会发布《关于银行业保险业做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的通知》提及，要“加快农村信用社改革化险，推动村镇银行结构性重组”。

上述通知下发后，村镇银行改革重组明显提速。2023年年内，多家村镇银行宣告解散，与此同时，主发起行增持旗下村镇银行股份的现象在业内也屡见不鲜。

据不完全统计，2023全年，包括晋州恒升村镇银行、藁城恒升村镇银行、霍林郭勒蒙银村镇银行、北京大兴华夏村镇银行、内蒙古和林格尔蒙商村镇银行、辽宁千山金泉村镇银行、昭通昭阳富滇村镇银行、陕西南郑农村商业银行、广西融水柳银村镇银行等10家村镇银行获批解散。天眼查APP显示，10家银行注册资本总额仅10.7549亿元，其中最低的是霍林郭勒蒙银村镇银行0.102亿元，最高的是广西融水柳银村镇银行3.67亿元。

进入2024年，村镇银行改革化险的脚步不停。新年伊始，已有多起农商行发布增持旗下村镇银行的公告。

1月3日，国家金融监督管理总局山西监管局同意山西侯马农商行增持隰县新田村镇银行的股份。据了解，山西侯马农商行是后者的主发起行，此前持有240万股股权，此次将增持2000万股股权，投资金额2000万元，持股比例由16%增至64%。此外，隰县新田村镇银行注册资本由1500万元变更为3500万元。

就在前一天，瑞丰农商行也发布公告称，近日，该行增持浙江嵊州瑞丰村镇银行股份事宜已获得银行业监督管理机构批准，该行通过协议受让股份方式合计受让嵊州瑞丰村镇银行部分法人股股东所持股份1150万股，占其股本总额的6.53%。本次增持完成后，瑞丰农商行累计持有嵊州瑞丰村镇银行9150万股股份，持股比例为51.99%。

村镇银行高风险低收益的困境

结构性重组的背后，是村镇银行在经营中暴露出的风险与隐患。

作为我国最“草根”的银行，村镇银行在服务小微、支农支小等方面发挥了积极作用。数据显示，截至2023年6月末，全国村镇银行数量已达1642家，占全国银行业金融机构总数的36%左右。

尽管在客户服务与网点覆盖上具备一定的优势，但相较而言，村镇银行所提供的金融服务传统且单一，再加上自身经营能力有限，在发展中难免产生了高风险、低收益的后果。

中国人民银行去年12月公布的2023年第二季度央行金融机构评级结果显示，2023年二季度，位于“红区”的高风险银行有337家，其中农合机构(包括农村商业银行、农村合作银行、农村信用社)和村镇银行高风险银行数量分别为191家和132家，占比超过95%。

地方村镇银行人士李鹏飞向《中国经济周刊》记者直言，资金成本高、经营规模小、客户资质差是村镇银行不良率高企的主要原因。

“村镇银行的平均不良资产贷款率一般在10%左右，有个别银行曾经出现过40%的实际不良资产贷款率，可以说是资不抵债，非常惊人。”李鹏飞透露。

“随着村镇银行发展，一些不足和问题逐步显现，如产品和服务能力单一、资金成本高企、资本补充渠道狭窄。特别是一小部分村镇银行经营管理问题较多，发展停滞不前，资本充足率下降快，长年处于亏损状态，风险抵御能力较弱。”招联首席研究员、复旦大学金融研究院兼职研究员董希淼对《中国经济周刊》记者表示，之所以会产生上述问题，原因是多方面的。

董希淼表示，村镇银行规模特别小，平均负债总额不足10亿元，产品创新能力弱，单体运营成本高。在成立初期，由于品牌影响力弱，村镇银行往往通过提高利率吸收存款，资金成本比较高。同时，由于服务对象非常下沉，信贷风险相对更高，抗风险能力比较低。

此外，缺乏合理规划同样是村镇银行出现问题的原因之一。“从2007年到现在，短短10多年时间内，村镇银行数量已经超过历史长达数十年的农商行。在未经深入调研和系统论证的情况下，短期内数量增长过快，偏离了农村金融市场实际需求。”董希淼说。

多元方式推进重组改革化险

对于数量庞大的村镇银行来说，如何处理相关风险问题已迫在眉睫。

2021年初，原银保监会曾发布 《关于进一步推动村镇银行化解风险改革重组有关事项的通知》，提出适度有序推进村镇银行兼并重组，对于部分风险程度高、处置难度较大的高风险村镇银行，在不影响当地金融服务的前提下，如主发起行在当地设有分支机构，属地监管部门可探索允许其将所发起的高风险村镇银行改建为分支机构。

2022年，监管导向更加明确。有关“推动村镇银行结构性重组”的表述连续出现在中央一号文件、原银保监会年度工作会议等重要文件、场合中。

国家金融监督管理总局农村中小银行监管司在近日撰文再次提出，要稳慎推动村镇银行结构性重组，提升主发起行管理能力。

董希淼表示，目前，村镇银行结构性重组主要有4种方式。第一种是村镇银行被主发起行吸收合并，改制为主发起行的分支机构。该方式将村镇银行业务纳入主发起行直接管理，有助于增强村镇服务能力和抗风险能力，更有效率地推进改革化险。第二种是多家村镇银行合并重组为一家。该方式需要多家村镇银行经营区域相邻相近，以便于进行合并重组和经营管理。第三种是村镇银行直接解散，实施市场化退出。该方式需要对存款人、投资人的合法权益进行妥善安排，减少因为退出给市场带来波动。第四种是主发起行通过增持旗下村镇银行股份，来加强对村镇银行的管理和治理。该方式保持村镇银行独立经营的地位不变，对客户服务的影响最小。

“兼并重组并不是‘一招鲜’，防范化解金融风险、加快发展中小银行，应重视中小银行作用，采取措施防范大型银行在非市场化的过度下沉中给中小银行带来的‘挤出效应’。”董希淼强调，金融管理部门及相关部门应在政策上，给予中小银行包括差别化的监管规则、税收政策、存款准备金率等方面的政策支持。同时，对投资和管理村镇银行意愿较强、措施到位、风险化解成效显著的城商行、农商行，应给予一定的激励。

在李鹏飞看来，通过主发起行增持的方式，可以从一定程度上杜绝隐形股东“话语权”过大，从而干涉银行经营的隐患。但另一方面，主发起行也要加强监管，尤其是要加强对村镇银行实际负责人的监管。

纵观近年来村镇银行实际负责人获刑的案例，其中不乏董事长、行长肆意妄为，违规发放贷款的案例。以2020年中国裁判文书网披露的一则判决为例，时任古交市阜民村镇银行董事长刘某栋强行要求行长张某忠发放不合规的大额贷款，造成1.2亿元不良和逾期贷款后，刘某栋又挪用银行同业存单抵充不良填补漏洞。最终该行董事长、行长双双被判重刑入狱。

“村镇银行的董事长、行长的权力太大，想给谁贷款就给谁贷款，甚至出现了跨区域放款、贷款用途审核不严、材料造假等情况。”李鹏飞表示，在村镇银行的风险防控上，要尤其加强其内控管理漏洞的管理。

董希淼建议，未来一段时间，我国村镇银行结构性重组速度将加快，村镇银行数量将逐步减少。下一步，应对村镇银行结构性重组出台指导性意见，引导村镇银行回归本源、聚焦主业、化解风险，在服务乡村全面振兴、服务小微企业和“三农”经济中发挥积极作用。

（文中李鹏飞为化名）

（本文刊发于《中国经济周刊》2024年第2期）