秦灭亡后，项羽由于没有财政实力的支撑，不得不复辟分封制；

西汉建立后，伴随着国家命运，西汉为我们呈现了第一部完整的国家财政制度史。

二、西汉，一部完整的国家财政史

西汉建立后，开始重建秦国的国家财政制度，经过休养生息及削藩，西汉财政实力达到顶峰，汉武帝的穷兵黩武耗尽财力，重新搬出国营政策以快速弥补财政开支，形成了土地税、国有企业、金融垄断的财政铁三角，国营政策掏空民间经济，国家财政在官僚集团和地主阶级的双重挤压下不断收缩，西汉就此衰退直至灭亡。

1、汉初的诸侯制

汉初与西周很相似。刘邦依靠秦国旧地的粮仓，击败项羽取而代之，但对这些诸侯而言，天下只是换了个霸主而已，本国的人事和经济维持不变，也就是，诸侯对诸侯国国内的税收和自然资源依然拥有控制权，中央政府只能在狭小的直属领地征税。

以天下郡县的数量来论，西汉立国的时候，全国一共有57个郡，其中由诸侯控制的，竟然达到了42个，作为中央政府的汉帝国，却仅仅掌握着15个郡。西汉中央政府实际掌控的地盘，也就仅仅包括秦国时期的关中地区、四川地区，以及河南和河北的部分地区。

也就是说，所谓的西汉中央政府，只不过是一个实力比较强大的诸侯国而已。

2、汉初的“单身税”与牛车

秦朝建立时，全国人口2000万，汉朝建立时，全国人口1600万，减少20%，而且壮丁严重不足。

汉高祖就出了个“阴招”：如果国内女子到15岁还未出嫁的就要交120钱的税。相当于平民百姓四五个月的日常开支。吕后专政时期，“单身税”提高到600钱，涨了整整5倍。为了避税老百姓纷纷将女儿匆匆嫁出，全国人人蹭蹭上涨，20年不到就恢复至3000万，汉武帝时接近5000万。

楚汉之争耗费不小，天下疲敝，中央没钱，汉高祖想找四匹纯色的马来拉车都凑不齐。所以汉初有个奇怪的现象：王侯将相出门都坐牛车。这并非出于时髦，都是因为穷啊。

3、休养生息，实属无奈

后人推崇的“文景之治”，并非统治者大慈大悲，有意为之，而是确实百姓无积蓄，无税可征，无奈之举。

文帝时期，休养生息主要有两方面：

1、降低或减免土地税和人头税。西汉仿秦制，实行土地私有制，税率调低为1/30，而且有11年是免税的。

2、减税之后，压缩财政开支，不修宫殿，压缩军队，精简政府，以维持财政平衡。文帝力行节俭，给后世立下楷模，其实皇帝也不想节俭，但没办法啊，确实没钱。

因此文帝在位23年，汉朝基本没有战争，并非天下太平，而是皇帝主动避免战争。有时为了应对临时性大额支出，比如军粮，政府便通过买卖爵位应对，一度卖官收入成为中央财政收入的主要来源。

应该说，文帝的休养生息，也带有很大的赌博成分，北方的匈奴和内部的诸侯，只要一个暴雷，就会造成政府收支失衡，摧毁中央财政系统，但好在文帝是幸运的。

国库依然空虚

尽管文帝实行休养生息，但国库一直空虚，因为税基扩大带来的收入基本被诸侯截留了。

当时诸侯国内的老百姓缴纳的农业赋税，通常只有1成是交给中央的，其他的9成是交给诸侯王。也就是说，诸侯国境内的老百姓，仅仅在农业税上，其负担就是西汉中央控制区域的10倍。

另外诸侯境内的老百姓，还必须承担诸如盐铁税、渔税、市租等，这些都是属于诸侯王的专利赋税，作为诸侯王个人财政的“私奉养”。

换句话说，西汉开国几十年的休养生息，国家得到的好处很有限，老百姓负担的减轻也很有限，最发家致富的，就是中间这群诸侯们。

4、七国之乱，关键转折点

终于在景帝三年（公元前154年），不可避免地爆发了“七国之乱”，“七国之乱”以富有的吴楚两国为首。

吴王坐拥江浙53县，拥有两项暴利资源：一是盐，最重要的生活必需品和战略资源；二是铜，铸币的主要材料。这份家底，好比今天，一个国家有丰富的石油和美元，那腰杆子绝对硬。

楚国虽然没有吴国富庶，但地盘广大，人口众多，其作战潜力极其巨大。

吴楚两国就占有天下1/3财富。吴楚联合其他五国，组成50万大军。而中央政府只有10万军队，财力更是不及，为了筹借军费，政府不得不向关中富商借钱。

中央处于非常不利位置，汉景帝一开始就被吓晕了（是真的晕过去了，史书有记载），并腰斩晁错，寄希望于诸侯退兵，然并卵。最后天佑汉朝，中央3个月即平定叛乱，分析个中原因，有将领策略得当、有民心所向、也有七国各怀心思，但过程的惊险，我想也有天数吧。

后来，汉武帝颁发《推恩令》，强行诸侯分封诸子为候，单个诸侯封地不断自我缩减，武帝趁势削弱其政治权力，彻底解决了诸侯这个问题。

七国战败后，景帝趁机进行财政改革。首先剥夺诸侯的矿产资源征税权，其次不再免除土地税，而是定在1/30。没有了中间层诸侯的隔离，中央政府的利端真正覆盖全国，财政收入激增至70亿钱，以此为开端，中央财政年年盈余，为中央集权的稳固奠定了物质基础。

5、汉武帝，财政扩张与敛财之术

平定七国后，至汉武帝登基之时，财政连续盈余13年，形成了“京师之钱累百巨万，贯朽而不可校。太仓之粟陈陈相因，充溢露积于外，腐败不可食。”的财政盛况。有了钱，就变得任性，汉武帝开疆拓土，大搞基建，欲成就个人伟业。家底败光了，就从民间抽取大量财富。

在桑弘羊的建议下，汉武帝重拾国营政策。

（1）盐铁专营。与管仲不同的是，西汉直接进入了铁的制造环节，政府控制了铁业的全流程，类似现在的石油。汉武帝后来对酒业也实行了统购统销。

（2）均输与平淮。均输是对向朝廷呈贡的土特产进行统购统销，高额收益归于政府；平淮是物价管制，由国家控制全国的物资买卖。二者配合，全国重要物资的流通收益都进了政府腰包。这也是师从管仲及商鞅。

（3）算缗告缗，征收财产税。“算缗令”要求全国有产者如实申报财产，并交纳10%财产税；“告缗令”鼓励民众告发有产者的财产，政府赏给告发者一半的没收财产。一举摧毁了全国的富人阶层。这个“损招”是武帝时的创新。

（4）铸币。以前，民间和诸侯也可以铸币，武帝把铸币权收归国有，形成货币垄断。只需统一往货币里掺假，就能神不知鬼不觉地从民间抽取大量财富。武帝先后五次实施货币贬值，填补财政赤字。货币贬值被后来的封建王朝屡试不爽，通货膨胀真正的威力我们将在两宋时看到。

汉武帝的敛财术大都能在《”变法狂潮”的春秋战国，如何通过财政改革进行争霸的？》找到影子，至于其他敛财方法，如卖官、花钱赎罪、向富人借（抢）钱（劫）、向3岁小孩征人头税，五花八门，为扩张财政收入，汉武帝穷尽方法，可以说是无所不用其极。

西汉农业税税率维持在三十分之一的低水平，但农民的税负并不低，因为政府通过国企收入、流通收入等灵活方式征税了。通过这种隐性税收，达到所谓的“民不益赋而天下用饶”。

据统计，政府的这种隐性税收占到了财政总收入的一半。当时农业占国民经济的90%以上，工商业占比不到10%，却承担近一半的财政负担，可见政府对民间经济压榨到了何种程度，老百姓的实际税负得有多高。

汉武帝于在位53年，共发动战争达26次之多。包括对匈奴的数十次战争和对朝鲜、东瓯、闽越、南越、西南诸国和西域诸国等一系列战争，消耗了大量的财力，举个简单的例子，人们津津乐道的漠北战役，仅赏赐一项就超过20亿钱，财政收入是83亿钱左右，可见战争消耗之大。武帝初期全国人口5000万，几十年征战，致使“国内虚耗，户口减半”，全国人口降至3000万。

不仅仅是打仗，还有大规模基建，修建宫殿园地，兴修水利，耗费同样巨大。

武帝的财政改革给民间带来了巨大的负面效应，利益都被政府拿走了，民间得到的实惠少之又少。国营企业办大事的同时，严重挤压了民间经济的生长空间，而且效率低下，生产的产品质量低劣，市场怨声载道。这些压榨导致中国的民间商业一直无法得到持续的发展，商品经济趋于枯竭。

国家财政收入的下限取决于农业，而上限取决于工商业，而工商业的发展与中央集权要求的大一统和稳定有着内在逻辑的矛盾，历史一次次证明，在中央集权的政策下，国强容易，民富难求，中国中央集权在财政魔咒的束缚下，一次次重复着自己的命运。

6、千年大辩论，财政何去何从

公元前87年，汉武帝去世，汉昭帝继位。公元前81年，朝堂上发生了中国历史上最有名的关于国进民退还是国退民进的大争论，并形成了《盐铁论》一书。

辩论的一方是反对与民争利的儒生们，另一方的武帝的财政大臣桑弘羊。

儒生们将民间的问题和盘托出，认为政府的做法是官商勾结抽取民间财富，扰乱了市场，提出了罢黜盐铁专卖、还利于民的建议；桑弘羊坚决不同意，认为政府必须在商业上获得收入，否则政府会财政失衡并破产。

桑弘羊问到：如果不执行国营化政策，从商业上获利，政府的财政收入从哪里来？如何维持国家的大一统？战争的开支从哪里来？地方割据如何化解？儒生们无法正面回答，认为政府应该施行仁政，避免战争，减少支出，并以为问题出在工商业上面，反而要求重农抑商，走向了另一个极端。

应该说，桑弘羊看到了工商业的巨大好处，但无法调和专营政策内在的与民争利的本质；儒生们看到了专营政策在民间造成的弊端，找不到解决之法，反而要求抑制商业以回归小农经济。

统治者取两派所长，采纳儒家的重农抑商，但桑弘羊的国有政策也被完整地保存了下来。

国有企业之所以存在，是因为它给了政府足够的控制权，既能获取大量财源，也能防止下层人士的反抗。特别是当财政收入下滑时，国有企业的作用更加明显。

然而，如何才能既让民间富足，又可以增加财政收入，如何才能避免国家机器对民间经济的负面作用，成为中国封建社会直到现在的一个无解问题。由此，中国封建社会形成了“放松管制-民间发展-政府介入-民间衰退”的循环怪圈。

7、西汉后期，不断衰退的财政

国家承平已久，官僚集团悄然膨胀，如同癌细胞一样，它是人性的自私与权力的化身，无法避免。即使过了盛世末年，经济增长变缓，官僚集团的膨胀速度却不减反增，因为经济不好时，人们更想挤进官僚集团吃空饷。养官支出不断增加。

西汉实行的土地私有制有个弊端，由于可以自由买卖，就容易形成土地兼并，“富者连田阡陌，贫者无立锥之地”。汉昭帝时，西汉政权已存续110年之久，土地兼并形成的地主阶级已然成型，人数依然在膨胀。地主阶级越多，意味着国家财政的税基不断减少，因为人口和土地都在地主手里。

汉昭帝与汉宣帝通过整顿吏治、轻徭薄赋等财政收缩措施，意图复制“文景之治”的经济盛况，将王朝拉回正常轨道，但以失败告终。所谓的“昭宣中兴”，是2001年的现代学者杜撰出来的，这一时期的财政收缩只是对汉武帝时期的矫枉，没有制度上的建设。昭宣之后，西汉不到50年就灭亡。

汉元帝尝试过废除盐铁专营，但由于财政收入不足，3年后又恢复了专营政策。

即使中央政府选择放权让利，这一部分利益也难以进入老百姓口袋，而是被既得利益者侵吞，西汉一直实行1/30的土地税，但后期佃农的实际土地税达到50%，差额都被中间的既得利益者搜刮了。而且佃农的人数越来越多。

到了西汉末年，农业税已经锐减，于是汉哀帝推出董仲舒当年提出的限田令，对全国土地进行整改与调查，但由于官僚集团的敷衍，最后也不了了之。官僚集团继续膨胀，土地兼并更加严重，越来越多的农民依附地主，政府收入紧张，财政收支逐渐失衡到无法弥补的境地，帝国的命运也就快结束了。

三、小结

集权财政制度在秦朝夭折，错过了楚汉之争，最终在西汉得以重建，为我们完整演绎了一遍王朝兴衰的命运。

国家“成长-盛世-巅峰-衰退-灭亡”的周期演变，其背后是财政“收入增长-财政盈余-支出猛增-财政赤字-财政崩溃”的路径依赖。

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西汉末年，逐渐形成了官僚集团和地主阶级这样的既得利益者，然后他们利用制度形成了世袭特权，世家大族就此形成。此后的近600年，就是国家政府与世家大族在税收领域和政治领域的斗争史。

东汉不复西汉雄风，三国以降是乱世，西晋崛起遗憾失败，具体分析请看下篇《财政眼中的帝国兴衰（二）—乱世》。