特朗普一句话能够指挥美国开战吗？总统与国会的百年争夺

当今美国早已经超越俄罗斯成为世界上最好战的国家，自二次世界大战之后，几乎每一次惊心动魄的战争中都有着美国的身影。尤其是冷战结束之后的这二十年之间，伊拉克、索马里、波黑、南联盟、阿富汗都被美国打过。据统计，从1945到2008年63年的时间，美国共参加了全球30场战争。不计持续时间，平均每2.1年卷入或发动一场战争。所以美国才是名副其实的战斗民族，但其中大部分的战争都未经过国会授权。

难道发动一场战争，对美国政府来说那么容易？

美国宪法第一条第八款明确将宣战权授予国会，换句话说，只有国会才有权发动战争；但是第二条第二款又说总统作为武装背对总司令，有权委任军官、统帅和指挥美国军队。”这样划分的目的是想使任何一方都不能单独进行一场战争，以达到对战争权力的制衡，但并没有交代清楚到底谁能够决定战争的发动权。所以美国二百多年来，白宫和国会山一直为了发动战争的权力进行斗争。

在这场战争权之争的帷幕下，国会在争夺战中一直处于被动状态，而总统多次主动出击，战争权不断扩张。好比文官与武将的斗争，拥有军队指挥权的武将并不一定会听从文官的遏制。

在美国历史上进行的数十次战争中，只有5次是国会宣战的：1812年美英战争、1846年美墨战争、1898年美西(西班牙)战争、1917年介入第一次世界大战、1941年参与第二次世界大战。而且其中还包括总统先开战，国会后宣战的例子。

1793年华盛顿在英法交战时发布《中立文告》，拒绝支持盟国法国，从而首次将美国进行战争还是保持和平的权利抓在总统手里。1860年杰斐逊未经国会授权，因美国护卫舰遭到进攻而还击英国。时候杰斐逊向国会解释：等待法律的认可可能会使我们丧失无法挽回的机会。。。我相信他们事先能知道此事的重要性，他们也会赞同的。。。

这还没完，1846年自命为扩张主义者的美国第11任总统詹姆斯.波尔克以保护得克萨斯的边界要求为借口，发动美墨战争并抢占得克萨斯，在造成既成事实后才由国会通过了宣战法案。尽管波尔克总统曾在就职演说中信誓旦旦的宣称“我最关心的是以宪法的真正精神来管理政府，决不擅用宪法条文中没有特别认可或明确表示的权力”。但毫无疑问，他所发起的美墨战争在美国历史上开了这样一个先例：总统挑起战争而国会予以承认。

威尔逊担任总统后，1917年为例抗击德国的无限制潜艇战，他打算对美国商船进行武装，为此向国会递交了一份议案请求国会授权，但是在参院中由于“一小撮顽固分子阻挠”（威尔逊说的），对议案的辩论久拖不决。1917年3月不耐烦的威尔逊总统在参院通过议案前，便擅自武装了美国船只。1917年4月国会宣布正式参战，美国卷入第一次世界大战。战争期间国会授予了总统一场广泛的战争权力。

战争结束后，威尔逊总统鼓吹各交战国成立国联并写入凡尔赛和约，但是走出战争阴影的国会开始夺回属于自己的战争权力，奉行孤立主义避免战争，拒不批准凡尔赛和约。威尔逊义愤的谴责国会议员们“使我们在世界上丢了脸”。这也以至于在后来的1941年1月，罗斯福请求国会通过《租借法案》时，国会进行了长达2个月之久的辩论，其痛苦和激烈程度在美国历史上几无先例。

第二次世界大战之后，“机智”的杜鲁门总统绕过国会介入了朝鲜战争，他的理由是什么呢？发兵朝鲜半岛是经过联合国授权的，是一次所谓的维护国际和平的“警察行动”。朝鲜战争虽然使美国损失惨重，但是总统发动战争的权力却没有因此而受到节制。

越南战争成为美国的噩梦，而这次战争是约翰逊总统“偷偷摸摸”进行的，直到战争无法收场的时候，美国国会和民众才发现这都是总统搞的鬼。越南战争让美国人很受伤，不仅死伤惨重，而且耗费太大。

越南战争接近尾声的时候，国会通过了《战争权力决议案》，对总统的战争权力进行限制。否则，总统老是这样做，极有可能偷偷摸摸地就把国家拖入战争之中。这一法案看起来似乎是对总统使用军队进行了限制，但是就像美国历史学家施莱辛格说的那样，不过是给总统套上了个玩具手铐，随时可以打开。为什么呢？

从规定来看，总统可以有60天的时间进行一场战争，国会只能干瞪眼，国会唯一的制约就是在战争拨款问题上予以制衡。这一法案通过之后，无论卡特营救德黑兰的美国大使馆人员，还是里根时期的多次干预行动，都没有经过国会的授权，比较给面子的时候，会跟国会打个招呼。这些军事行动基本在60天内就结束了。在与苏联对峙的几十年之中，美国的军事机器不仅庞大而且精良，要对一个小国或者中等国家进行战争，可谓易如反掌。

总统只有在比较“理直气壮”的时候才想到国会的宣战权，或者战争需要得到国会授权这回事儿。1991年1月12日，美国参议院通过了白宫对伊拉克动武的决议，投票结果是51比47，2位民主党参议员“倒戈”，才使得决议案在参议院勉强通过，众议院中是250比183。在投票之前，詹姆斯贝克、斯考克罗夫特和鲍威尔等人表示赞同，而切尼则比较担忧，因为当时民主党控制参议院，如果参议院否决了，已经调往波斯湾地区的50万大军又该怎么办？

美国的宪法制订者并不愿意看到军事权集中于总统一个人手中，如果总统可以随意动用军队，那么总统就有可能沦落为军事独裁者。钱袋权掌握在众议院手中本身也是对总统战争权的一种限制，如果进行长期战争必定耗费巨大，因此由纳税人来决定要不要继续出钱资助战争。美国进行的大规模的战争基本获得了国会的认可，两次世界大战是由国会宣战，而最近进行的反恐战争基本上也算得到了国会的首肯，否则，国会是不可能持续为小布什或者奥巴马拨款的。

另外，总统是三军总司令，有很大的行动自由。这与战争这件事情有重要关系，战争期间，总统可以宣布进入紧急状态，可以调集军队，一旦战争成为既定事实，国会也很难在短时间内结束战争。就像老布什调兵遣将，几十万大军兵临伊拉克边境，即便国会否决了战争动议，那又能怎样？老布什照样会开战的。

虽然宪法规定宣战权归国会，法案也对总统的战争权进行了限制，但是决定开战与否的权力还在总统手中。总统可以选择不宣而战，可以先开打，然后到国会讨要战书，因此，国际社会一直在关注美国总统及其团队幕僚要不要开战，而不是关注国会会不会宣战，更不会关注人民的意愿。所谓的皿煮有时候根本就是个笑话