《三国演义》这本书在中国有着规模极为庞大的粉丝，其中很多粉丝都明白一件事：三国鼎立的局面之所以会出现，在很大程度上要归结于东汉末年的群雄割据。很多州牧、太守、刺史之类的地方大员，只要手下有点武装，一找到机会就纷纷与东汉王室分庭抗礼，把整个东汉王朝搞得四分五裂、乱七八糟。

可是这种乱糟糟的局面为什么会出现呢？这在《三国演义》里没法找到答案。要破解这个问题的根本原因，还得追溯到西汉时期，更确切地说，要先来说说汉武帝在位时建立的州刺史这个制度上。

西汉初期实行的其实是一种极为简约、甚至称得上有点“无为而治”色彩的吏治体系。无论朝中大员还是地方官吏，实际上可以用一句话来概括，那就是“官省事简”。正是在这样的背景下，朝廷对各州郡长官的考察实际上非常少。此外，还有一个原因，那就是西汉分封了大量王国，差不多把全国一半的土地都封出去了，朝廷对他们的管束也不甚严厉。

到汉武帝时期，中-央集权空前巩固，对各郡、国的监察又重新提上议事日程。于是，汉武帝吸收了秦代的经验，建立了部刺史制度：将全国百来个郡、国，分为13个行政区域，称为“部”，每部包括若干郡，设部刺史一人，部刺史仍属御史大夫、御史中丞领导，每一个部刺史监督大约十个左右的郡、国。部刺史实际上就是秦代的监察各郡的监御史，只是换了一个名称而已。

汉武帝制定的部刺史制度，其实有一个很高明的地方，那就是部刺史的官秩仅为600石，远远低于被监察对象的郡守、分封王国相的2000石。这是使监察官僚的级别低于被监察的行政官，以防止监察官僚转化为凌驾于十来个郡、国之上的一级权力机构。这同御史大夫级别低于丞相、太尉一样，都是一种深谋远虑的安排。

但是，到了后汉的那些汉皇朝的不肖子孙手上，部刺史制度这个治理天下的高招被毁掉，汉武帝的深谋远虑便化为乌有了。

到了汉灵帝在位时，吏治越来越腐败，当时担任九卿重臣之一的刘焉，估计汉皇朝气运已尽，想给自己找条退路，便向汉灵帝提出一个建议：刺史的官秩太低，台面上根本压不住郡太守，不如改刺史为牧伯，以朝廷重臣的身份一肩挑。

刘焉提出这一方案，完全是为自己打算，他自己就提出愿担任交趾牧。因为交趾牧远在最南方，如果中原政局乱了，他便可以割据一方。

汉灵帝接受了刘焉的意见，分别封刘焉、黄琬、刘虞三人为益州牧、豫州牧、幽州牧，这三大州牧分别统辖着12个、6个、11个郡或国，同是位列九卿。可以说既是朝中重臣，又是地方大员。

由于他们原先的地位就高于郡太守，成为管辖一批郡的州牧以后，这十个左右的郡就全由州牧领导了。

这样做必然导致后来的各自为政，最明显的一个例子就是刘焉本人，形成战乱局势后，他果然割据益州、称雄一方。只不过，他的儿子刘璋后来把这份基业“送”给了雄心勃勃的刘备。

总而言之，刘焉提出的建议，通过九卿一级的大臣，以本官兼任州牧，名正言顺地成了若干郡的太上皇，又兼管军事，可以说是：地盘大、权力大，军权、政权、财权一把抓，这就具备了成为一方诸侯的条件。如此一来，汉武帝总结秦代灭亡的教训，特意将刺史的官秩设置成低于郡太守的苦心，就这样被让刘焉的馊主意给毁掉了。

汉末群雄割据的根子，正是源于刘焉的建议。所以，《后汉书》中，在叙说了刘焉的传记之后，还发表了一段传论，对刘焉亦并无诛心之过头话，却一针见血地阐明了一个深刻的道理：制度出了毛病，是比个人品质的问题，不知要严重多少倍的。地方权重，军、政、财一把抓，而在中-央监察系统又不能直达时，就必然会出现独立王国倾向。其实，腐败现象只不过是独立王国倾向的伴生物而已。在东汉末年，正是在特定的独立王国条件下，造就了若干割据一方的诸侯。